N° 767 | du 29 septembre 2005 | Numéro épuisé

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Le 29 septembre 2005 | Jacques Trémintin

Pour une réforme de la protection de l’enfance

Quatre rapports préconisent une modernisation du dispositif de protection de l’enfance.

Thème : Protection de l’enfance

Depuis quelques années, des critiques plus ou moins vives sont formulées à l’encontre du dispositif de protection de l’enfance de notre pays. Lequel date d’il y a plus de cinquante ans.

Maurice Berger n’a pas hésité, dans un ouvrage retentissant publié en 2003, à parler d’« échec » [1]. Les procès d’Outreau et d’Angers ont démontré des failles béantes tant dans le traitement judiciaire de certaines affaires d’inceste, que dans la capacité de notre société à détecter et repérer les maltraitances les plus invraisemblables.

Les professionnels du secteur sont les premiers à reconnaître un certain nombre d’insuffisances et d’incohérences (lire l’interview de Alain Grevot). Y a-t-il là un rapport de cause à effet ? Toujours est-il qu’on a vu fleurir au cours des derniers mois un bouquet de rapports se donnant pour ambition, les uns et les autres, de contribuer à des réformes majeures. Deux groupes de travail ont ainsi été mis en place fin novembre 2004, par Marie-Josée Roig, alors ministre de la Famille et de l’Enfance.

Le premier, dirigé par Philippe Nogrix, s’est consacré aux améliorations relatives à la procédure de signalement, à une meilleure articulation des différents acteurs, ainsi qu’à la prévention de la maltraitance [2].

Le second, piloté par Louis de Broissia, s’est centré sur la mise en place d’une coordination effective entre les différents acteurs, la diversification des modes de prise en charge des mineurs et des modalités de soutien aux familles ainsi que les différents aspects de l’évaluation [3].

Parallèlement aux initiatives gouvernementales, l’Assemblée nationale créait début décembre 2004 une Mission d’information sur la famille et les droits des enfants chargée d’embrasser l’examen d’une refonte de la législation relative à la famille et aux droits des enfants (dont la réforme de la protection de l’enfance) [4]. Quant à l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED), il vient, en septembre 2005, de faire connaître son premier rapport annuel autour d’un thème central : repenser la protection de l’enfance sans l’appauvrir
 [5]. Beaucoup de travaux de réflexion donc, qui tous semblent conclure à des orientations convergentes.

Élaborer un référentiel, instituer un fil rouge

Malgré la prise en charge, chaque année, de 263 000 enfants qui bénéficient du dispositif actuel de protection et un financement atteignant près de 4,8 milliards d’euros, notre pays déplore encore chaque semaine en moyenne le décès de deux enfants, victimes de mauvais traitements. Il y a là de quoi réfléchir aux conditions de fonctionnement et d’efficacité des procédures en vigueur.

Première remarque, l’ensemble de ces textes prend la mesure de la complexité de la problématique. On peut reprendre, à cet effet, la formulation du rapport de la Mission d’information sur la famille et les droits de l’enfant : « Le dispositif repose sur un équilibre difficile à atteindre entre, d’une part, le respect de l’intimité des familles, des libertés individuelles et de l’autorité des parents et d’autre part, la nécessité de prendre en compte l’intérêt de l’enfant. Il faut contrôler la famille sans la stigmatiser, accueillir les enfants dans une stabilité affective et psychique, tout en organisant des aller et retour chez leurs parents, les protéger tout en aidant les parents à exercer leurs compétences parentales » (4).

Si, dans l’immense majorité des familles, l’articulation entre le droit des parents et celui des enfants ne pose que peu de difficultés, c’est loin d’être aussi simple, en cas de maltraitance. Ainsi, de la proposition faite par ce même rapport de donner la possibilité d’interroger la caisse d’allocation familiale afin de connaître la nouvelle adresse des familles tentées par les stratégies d’évitement. Atteinte à la liberté des parents d’un côté, mais aussi de l’autre, possibilité de préserver la continuité de la mesure de protection bénéficiant aux enfants, qu’un simple déménagement ne pourrait plus interrompre. Car cette protection s’impose par-delà l’autorité parentale, en cas de danger, dans l’intérêt que l’on dit supérieur de l’enfant.

Mais si le danger est discernable, il est bien plus aléatoire de définir avec précision où se trouve véritablement l’intérêt de l’enfant. D’où la préconisation du rapport Nogrix consistant à élaborer des signes indicateurs de la souffrance liée à la maltraitance, qui soient identifiables en amont du signalement (proposition n°4). Un outil référentiel permettrait, explique-t-il, de croiser les différents regards ainsi que les multiples sources susceptibles d’apporter un éclairage : médicales, sociales, psychanalytiques, psychologiques, ethnologiques… (2) Ce croisement tellement compliqué à mettre en œuvre, tant les intervenants agissent en ordre dispersé. « La pluralité des institutions et des professionnels concernés (…) ainsi que la diversité, voire l’hétérogénéité de leurs missions et de leurs pratiques » (3) rendent tout à fait pertinente l’instauration d’un véritable référent. Non pas au sens éducatif, comme cela se passe quand chaque institution désigne un intervenant qui sera l’interlocuteur privilégié de l’enfant et de sa famille, mais dans une logique de continuité.

Ce référent « fil rouge » s’appuierait sur un projet global élaboré dans un cadre pluridisciplinaire. Il serait garant d’une meilleure cohérence entre les actions menées par les différents intervenants et aurait la charge d’évaluer « les mesures mises en place au regard des objectifs posés, ainsi qu’à la qualité des réponses apportées. » (3)

Clarifier la place respective de l’administratif et du judiciaire

Quand on évoque l’articulation des acteurs de la protection, on ne peut qu’attendre la clarification de l’action respective des services judiciaires et de ceux du conseil général. Le dispositif français confie, depuis les textes de 1958 et 1959, la protection de l’enfance à la fois aux services de l’aide sociale à l’enfance et aux tribunaux pour mineurs.

La loi précise très clairement, dans le cadre d’une situation de maltraitance, les conditions du passage d’une situation familiale du ressort de l’autorité administrative (ASE) à l’autorité judiciaire : soit la famille s’oppose à toute évaluation, soit elle refuse l’aide proposée. En fonction de l’un de ces critères, le juge des enfants peut être saisi, car il est le seul à pouvoir imposer des mesures contraignantes d’investigation ou de suivi. L’intervention judiciaire apparaît donc clairement comme subsidiaire de l’action de l’administration du conseil général.

Le rapport Broissia (3) ainsi que celui de la mission (4) préconisent de généraliser cette subsidiarité à l’ensemble des procédures de protection. Cela permettrait de répondre à la dérive actuelle de judiciarisation excessive des situations de protection qui engorgent des tribunaux déjà bien mal lotis, la France étant comme le note le rapport de la mission « au 23ème rang des pays européens pour le montant des dépenses, par habitant, consacrées à la justice (…) l’Allemagne disposant de cinq fois plus de juges pour enfants » (4) Cette distinction ne doit pas aboutir à l’affaiblissement de l’autorité administrative et judiciaire, mais au contraire à son renforcement.

Ainsi, le rapport Broissia en appelle-t-il à confier au département le rôle de « chef d’orchestre ayant légitimité à l’égard de l’ensemble des partenaires » (3), le rapport de la mission proposant, quant à lui, qu’il soit chargé de la préparation et de l’application du schéma départemental, de la collecte des informations sur les enfants à risque et de la coordination et de l’évaluation des mesures éducatives. (4)

Quant au juge des enfants, ce même rapport préconise qu’on lui donne le pouvoir, dans certaines circonstances, d’atteindre ponctuellement à l’autorité parentale, « s’agissant des droits usuels utilisés pour la vie courante de l’enfant, tels que l’autorisation d’opérer, de sortir du territoire, de pratiquer une activité culturelle ou sportive, ou de prendre toute décision relative à la vie scolaire de l’enfant » (4). Cela concernerait ces situations où le désinvestissement parental est tel qu’une délégation de l’exercice de l’autorité parentale s’impose, pour permettre à l’enfant de vivre normalement.

Diversifier les pratiques et soutenir les professionnels

Les professions socio-éducatives fonctionnent selon des habitudes acquises au cours des cinquante dernières années. L’adaptation aux mutations en cours se fait progressivement. Mais, « la protection de l’enfance reste encore insuffisamment perméable aux grandes mutations de l’action sociale et médico-sociale d’aujourd’hui : restant largement liée à la mesure, administrative ou judiciaire, dans une approche essentiellement individuelle et curative, elle n’intègre que progressivement des logiques plus collectives appuyées sur l’environnement de vie des personnes » note le rapport Broissia (3).

Ainsi, du secret partagé qui doit pouvoir être autorisé grâce à une modification du Code de la santé et du Code de l’action sociale et des familles (proposition n°2 du rapport Nogrix). Mais aussi de ces pratiques professionnelles encore trop souvent coincées entre le « tout ou rien » : maintien en famille ou placement. Et ce malgré les nombreuses initiatives (citées par le rapport de la mission) qui méritent d’être mieux connues et étendues : internat de semaine, placement de vacances et de week-end, prise en charge de jour, placement sans déplacement à l’image du SAPMN du Gard, parrainages, AEMO exercée le week-end, etc. (4) Pour que ces pratiques puissent se répandre, encore faut-il renforcer la formation initiale et continue des intervenants, en mettant l’accent sur l’analyse des émotions ainsi que sur les représentations tant personnelles que professionnelles.

C’est l’objet de la proposition n°1 du rapport Nogrix : « La souffrance et l’isolement des professionnels sont également à prendre en compte et il faut pouvoir déposer ces situations qui peuvent nuire à l’analyse et à la pratique. Il faut encourager le recours à des professionnels compétents et formés à la supervision, la régulation et l’accompagnement d’équipe » (2).

Vers une réforme législative ?

Le dernier débat d’ampleur nationale que le parlement ait consacré à la protection de l’enfance remonte à 1989. « De nombreuses voix se sont élevées pour appeler à une modification législative d’envergure » commente le rapport de l’ONED. Cette entreprise permettrait de réaffirmer la prépondérance de l’État dans la politique de protection de l’enfance, impulsant la même cohérence sur l’ensemble du territoire.

Trois propositions de ce rapport peuvent être évoquées ici :

- La première concerne une entrée unique dans le système de protection : « cette entrée pourrait se faire au niveau d’une cellule départementale chargée de transmettre au parquet les situations qui relèvent de sa saisine, sans laisser à chaque professionnel ou citoyen la responsabilité du choix de l’autorité à saisir. »

- La seconde proposition s’intéresse à la révision obligatoire des situations à leur échéance (limitée par la loi en 1986 à deux ans au plus) qui est actuellement conçue comme la confirmation ou non de la poursuite de la mesure de séparation. Ce systématisme constitue parfois un élément angoissant tant pour les enfants que pour les parents mais aussi pour ceux qui les suppléent. Il s’agirait de recentrer cette audience bien plus sur la « vérification de la régularité de l’action éducative au regard de la décision qui l’a ordonnée, du bilan du développement de l’enfant, de l’écoute des familles, des professionnels chargés de l’accueil, ce qui peut bien évidemment mais pas nécessairement poser la question de sa poursuite ».

- Une troisième question porte sur les rôles respectifs et modes de coordination entre juge des enfants, juge aux affaires familiales et juge des tutelles et sur l’intérêt et les difficultés qu’entraînerait la création d’un juge de l’autorité parentale.

Bien des pistes qui, si elles devaient se concrétiser au niveau législatif, viendraient modifier notablement le visage du dispositif actuel et lui permettre de s’adapter aux défis du XXIe siècle.


[1L’échec de la protection de l’enfance, Maurice Berger, éd Dunod, 2003 (lire la critique)

[2Rapport du groupe de travail placé sous la présidence de Philippe Nogrix, sénateur d’Ille-et-Vilaine, « L’amélioration de la procédure de signalement de l’enfance en danger » avril 2005 (consultable sur Internet)

[3« Rapport sur l’amélioration de la prise en charge des mineurs protégés » Louis de Broissia, Président du conseil général de la Côte d’Or et vice-président de l’Assemblée des départements de France, avril 2005 (consultable sur Internet)

[4Rapport de la mission d’information sur la famille et les droits de l’enfant : « Réformer la protection de l’enfance autour de quatre priorités » juin 2005 (consultable sur Internet)

[5Premier rapport annuel de l’Observatoire national de l’enfance en danger, septembre 2005 (consultable sur Internet)


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