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Majeurs protégés • Service minimum

admin — 2019-11-12T06:12:25Z

2016, 2018, 2019, les rapports se succèdent et pointent les dysfonctionnements des mesures de protection des majeurs. Après la réforme de 2007, celle de 2019 ne répond toujours pas au besoin d'une prise en charge globale.

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Droit des majeurs protégés • Une réforme inachevée

stagiaire — 2019-09-03T07:39:00Z

En dépit de quelques mesures symboliques fortes – sur le mariage et le droit de vote –, la réforme du droit des majeurs protégés ne va pas assez loin et pèche par ses ambigüités, selon les professionnels du secteur.

« On s'attendait à une réforme d'ampleur et on se retrouve avec quelques mesures symboliques fondues dans une loi générale sur la justice », confie, déçue, Sandrine Schwob, présidente de la Fédération nationale des mandataires judiciaires indépendants (FNMJI). La loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice vise à donner « plus de droits et d'autonomie aux majeurs protégés ». Environ 800 000 personnes en France font l'objet d'une mesure de protection juridique (1) – tutelle, curatelle, sauvegarde de justice – en raison d'une « altération de leurs facultés physiques ou mentales ». Jugées incapables de décider pour elles-mêmes, elles voient leur protection confiée par le juge soit à un membre de la famille, soit à un professionnel, mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) (2) . Ces mesures peuvent concerner des personnes âgées en perte d'autonomie, ou souffrant de troubles psychiatriques ou de handicap mental, notamment.

La réforme de ce système a été motivée par un contexte : des défaillances pointées par la Cour des comptes et le Défenseur des droits, une surcharge de travail des mandataires professionnels (60 mesures en moyenne) et des juges des tutelles, une hausse prévisible du nombre de mesures dans les années à venir. Une mission interministérielle a été confiée à Anne Caron-Déglise, avocate générale à la Cour de cassation, pour préparer la réforme. Son rapport, rendu en septembre 2018, témoignait d'une prise en compte insuffisante de la volonté de la personne, d'une « appréciation purement médicale de ses facultés », d'une intervention juridique souvent « perçue comme brutale », et d'un régime de tutelle renvoyant à une « mort civile ». Il pointait un système ne permettant pas assez de garantir « les droits fondamentaux » de la personne, tels que le droit de vote, le droit d'union, celui de choisir son lieu de vie, le respect de la vie privée, le droit à l'autonomie et à la dignité.

Droits fondamentaux

La loi du 23 mars 2019 met l'accent sur l'exercice de ces droits fondamentaux. Elle prévoit que le droit de vote ne peut plus être retiré aux personnes sous tutelle et qu'elles peuvent en outre se marier, se pacser ou divorcer sans autorisation du juge ou du tuteur. Ce dernier doit toutefois en avoir été préalablement informé. « La loi considère que le mariage est un acte strictement personnel et que “a priori” la personne peut décider seule de se marier. Le mandataire, et non plus le juge, peut s'y opposer dans certains cas précis, si ce mariage porte atteinte aux intérêts de la personne protégée », explique Philippe Morin, responsable du pôle protection juridique de l'Unaf, première association tutélaire. La loi supprime aussi les autorisations judiciaires préalables concernant l'ouverture et la modification de comptes bancaires au nom du majeur dans sa banque habituelle ; le partage amiable d'une succession ; l'acceptation d'une succession dont les biens excèdent les dettes ; la conclusion d'une convention-obsèques ; ainsi que tous les actes de santé, sauf en cas de désaccord de la personne chargée de sa protection.

« Cette loi va dans le bon sens, elle redonne des droits et favorise l'autonomie en limitant l'intervention du juge ou du curateur dans la réalisation de certains actes, estime Philippe Morin. Elle réaffirme la primauté de la volonté de la personne et ajoute une pierre à l'effectivité de ses droits fondamentaux. » Sandrine Schwob, de la FNMJI, est plus critique : « Concrètement, le mariage et le droit de vote ne vont pas changer la vie des gens, ce ne sont pas des points d'entrée de l'autonomie de la personne, souligne-t-elle. Par contre sur la santé, qui est un sujet très personnel, on permet toujours au mandataire de donner un avis contraire ».

Un rapport négligé

Le rapport d'Anne Caron-Déglise, issu de cinq mois de concertation avec tous les professionnels, comportait 104 propositions dont peu ont été reprises dans la loi. Il proposait de supprimer le régime de tutelle et de créer une mesure unique de « sauvegarde des droits », équivalant à la curatelle simple, pouvant être renforcée si besoin, à partir d'une « évaluation pluridisciplinaire » des besoins de la personne. Il plaidait pour la création d'un « conseil national de la protection juridique des majeurs », et pour une meilleure reconnaissance du métier de mandataire, associé à un diplôme et un statut. « Il y avait une vraie cohérence dans le rapport, qu'on ne retrouve pas dans la loi. Il aurait fallu repenser l'ensemble du système : l'accompagnement, la santé, et prendre en compte les problèmes soulevés par les professionnels », estime Sandrine Schwob.

La nouvelle loi modifie la place du juge dans le dispositif, puisque son autorisation ou sa décision n'est plus requise pour certains actes. « Cette déjudiciarisation augmente la responsabilité du mandataire, qui aura moins de requêtes à faire au juge – pour l'ouverture de comptes bancaires, l'acceptation d'une succession, d'actes médicaux, ou encore le mariage – et davantage de décisions à prendre en direct, explique Philippe Morin, cela va modifier la pratique des professionnels, mais plutôt dans le bon sens. » Le juge garde toutefois un rôle d'arbitre et peut être saisi en cas de désaccord entre le mandataire et la personne protégée concernant des actes médicaux. Pour Sandrine Schwob, « le juge constituait une garantie symbolique de notre action et le mandataire se retrouve plus seul qu'avant. Cela doit nous encourager à construire un socle éthique commun à notre profession ». Derrière cette « déjudiciarisation », les détracteurs de la loi voient surtout une volonté d'alléger la charge de travail des magistrats. Et la dépense publique…

Sandrine Schwob pointe les imprécisions, voire les incohérences de la loi : « Pour les personnes sous tutelle le tuteur n'a plus d'autorisation à demander au juge, doit-on en déduire que la personne sous curatelle pourra décider sans l'assistance de son curateur ? La loi ne le précise pas. Si oui, une personne en curatelle renforcée, qui ne peut pas gérer seule son argent, pourra maintenant gérer l'ouverture de ses comptes bancaires : ce n'est pas cohérent. » Philippe Morin admet également que « les repères des professionnels sont brouillés » et que « la loi n'est pas simple dans son application, à cause de dispositions disparates et de manque de précision qui n'aident pas à en cerner la philosophie générale ».

(1) Les mandataires judiciaires à la protection des majeurs associent des compétences juridiques très pointues et un savoir-faire relationnel, ils mettent en œuvre les mesures de protection décidées par le juge. Ils exercent en activité libérale ou salariée.
(2) En décembre 2018, sur 900 000 mesures, 48 % étaient assurées par les familles, 52 % par des mandataires professionnels ; dont 76 % par des services ou associations tutélaires, et 17 % par des mandataires individuels.

Les personnes vulnérables. Protection et accompagnement des majeurs en difficulté

admin — 2008-10-30T10:25:00Z

La protection des personnes vulnérables relève de la solidarité nationale et se traduit dans diverses politiques publiques. Les actions de protection, d'accompagnement et d'assistance se doivent d'être individualisées en respectant la liberté et les droits des usagers. Cet ouvrage, conçu par des professionnels appartenant au Groupement d'étude des services de tutelles de l'Ouest (GESTO), retrace les différentes formes de vulnérabilité. Qui sont ces personnes vulnérables ? Des jeunes, des accidentés de la vie, des personnes âgées, tous présentent de nouveaux facteurs de vulnérabilité par rapport à la loi de 1968 : une absence de ressources, une précarité sociale, des ruptures familiales, un vieillissement, un surendettement, des handicaps sociaux. La forte augmentation des mesures de protection des majeurs induit une réforme nécessaire de la loi de 68.

En 2007, on estime à 700 000 le nombre de mesures de protection avec une projection à un million pour 2010. Le 5 mars 2007, la réforme de la protection juridique des majeurs est adoptée. Les mesures de protection ne concerneront dorénavant que les personnes ayant une altération des facultés médicalement avérée. Pour les autres, une mesure d'accompagnement social personnalisée est prévue. La réelle nouveauté de la loi de 2007 est la création du « mandat de protection future qui doit permettre à chacun d'organiser sa protection juridique pour le cas où il ne serait plus capable de pourvoir seul à ses intérêts en raison d'une altération de ses facultés mentales ou corporelles ». Les associations membres du GESTO assurent depuis trente ans environ 30 000 mesures de protection. Cet ouvrage témoigne de leurs réflexions et de leurs propositions en tant que professionnels dans un secteur spécifique pour une population particulière.

éd. érès, 2008 (184 p. ; 12 €)

A propos de la réforme des tutelles

admin — 2008-04-17T04:51:43Z

Commander ce livre

La réforme des tutelles passée quasiment inaperçue en comparaison des deux autres textes votés le même jour (sur la protection de l'enfance et la prévention de la délinquance) fait l'objet du travail pédagogique remarquable de ce numéro des cahiers de l'Actif. La tutelle aux allocations familiales naît en 1942. Une loi en date de 1966 prévoit celle concernant les prestations sociales. En 1968, un autre texte législatif organise la protection des majeurs (sauvegarde de justice, curatelle et tutelle). Les quelques dizaines de milliers de personnes alors concernées sont devenues aujourd'hui 800 000.

Cette législation concerne toutes celles et tous ceux qui, à cause d'une pathologie, d'un handicap, d'une déficience, d'un parcours de vie accidenté ou d'un événement traumatisant se sont trouvés fragilisés. De la seule gestion des patrimoines, de la défense des intérêts juridiques ou de l'organisation des budgets personnels, le domaine d'intervention s'est progressivement élargi à des décisions humaines parfois délicates, voire des problématiques sociales très lourdes. Les tuteurs chargés de gérer les prestations familiales ou sociales se répartissent de moitié entre des membres bénévoles de la famille et des professionnels qui peuvent être travailleurs sociaux, psychologues, comptables, juristes, mais aussi anciens magistrats, médecins ou commissaires police à la retraite.

L'exercice de cette fonction présente deux risques opposés : le délaissement ou l'appropriation. Mais, c'est bien le second qui a le plus marqué les esprits : plus grande est la protection, plus restreinte est la liberté. Beaucoup de tuteurs ont pu agir en pensant qu'ils avaient le droit et le devoir de prendre des décisions en lieu et place du majeur protégé. Avec quelques dérives à la clé : malversation, escroquerie, vol, extorsion de signature pour un testament ou le changement d'une clause bénéficiaire d'assurance vie, vente de biens immobiliers, abus de faiblesse…

La nouvelle loi a cherché à répondre aux confusions d'un système à bout de souffle. Elle a commencé par inverser les priorités passées en privilégiant la protection de la personne sur la protection de ses biens. Elle affirme ensuite que le majeur a vocation à retrouver l'intégralité de ses droits : c'est dès maintenant qu'il faut donc l'associer à la gestion de sa vie et de sa protection. Cette loi instaure encore une graduation des mesures de protection et une souplesse dans leur instauration ou leur renforcement : possibilité d'un contrat permettant d'être aidé dans son budget ou d'en confier la gestion, intervention judiciaire ponctuelle pour permettre le paiement du loyer, accompagnement judiciaire contraint, en cas d'échec de l'approche contractuelle. Dorénavant, les tuteurs devenus mandataires judiciaires seront garants du respect de la santé, de la sécurité et du bien-être physique et moral de la personne protégée.

Cahiers de l'Actif 2007, n°376/377 (246 p. ; 16 €)

La réforme des tutelles. Ombres et lumières

admin — 2006-09-27T22:00:00Z

« Comme dans le passé, les professionnels de la protection, juges et tuteurs, continuent à réfléchir ensemble pour améliorer leurs pratiques. Mais ils se lassent et traduisent la lassitude des sans-voix dont ils s'occupent au jour le jour. »

Ce « livre banc des tutelles » réalisé par des praticiens, dresse un portrait sans complaisance des différentes mesures de protection juridique des personnes en difficulté. Dans une alternance judicieuse entre « existant – pratique – avenir », la construction de l'ouvrage amène le lecteur, même s'il n'est pas spécialiste en droit, à s'imprégner des dispositifs et à en comprendre la traduction dans la réalité professionnelle. On n'a donc pas affaire à un écrit théorique, indigeste pourraient dire certains, mais à un document qui se lit aisément. Certes assez classique, le choix de commencer chaque nouveau chapitre par une « tranche de vie » replace le sujet protégé au centre du propos et renforce l'assise dans la pratique.

Souvent suspectée de malversations, les mesures de protection telles que la curatelle ou la tutelle sont donc ici décortiquées, analysées, projetées dans le cadre d'une réforme annoncée et attendue. « La pauvreté, la vulnérabilité, le handicap, ne peuvent plus se satisfaire pour seule réponse de l'incapacité conçue en 1968. Les mots blessent. Au-delà des mots, les systèmes vieillissent. » La réforme des mesures de protection juridique s'impose pour les auteurs, dans une concertation entre professionnels du droit et de la santé, pourquoi ne pas faire émerger une nouvelle profession de « mandataire judiciaire » ? Cependant. Ces mesures coûtent. Certes, mais elles coûteront encore plus s'il n'y a pas de réforme. Une nouvelle prise en compte de ces problèmes sociaux, en amont, accompagnés financièrement par les conseils généraux, avant l'ouverture de tutelles ou de curatelles peut être envisagée.

Un ouvrage donc pertinent, impliqué et fort intéressant.

éd. Dalloz, 2006 (208 p. ; 28 €)

L'inéluctable réforme des tutelles

admin — 2006-06-08T14:02:00Z

Huit cent mille personnes pourraient être concernées à l'horizon 2010 par une mesure de protection juridique. Mais le système ne tourne pas rond. Une réforme, que les professionnels attendent depuis des années, est de plus en plus à l'ordre du jour. À l'état de projet de loi depuis 2003, elle urge véritablement, mais de multiples obstacles la reculent d'année en année. La verra-t-on émerger un jour ?

Aujourd'hui, environ 700 000 personnes, soit bien plus de 1 % de la population française, sont placées sous un régime de protection juridique.

Tutelle, curatelle, sauvegarde de justice

Ces trois régimes de protection juridique ont été installés par la loi du 3 juillet 1968 sur les « incapables majeurs ». Pour l'année 2004 par exemple, ce sont près de 64 000 mesures de protection décidées, le nombre des tutelles équivalant quasiment à celui des curatelles (31 606 pour les premières, 32 031 pour les secondes). La tutelle permet, en cas de défaillance, à une personne vulnérable d'être représentée dans les actes de la vie civile. Mais ses droits civiques lui sont retirés. La curatelle, elle, permet en revanche à la personne concernée de rester titulaire de ses droits, mais elle sera conseillée — contrôlée ? — dans les différents actes qu'elle sera amenée à accomplir : signature de bail, ouverture de compte, succession, vente ou achat de biens mobiliers… Le « curateur » aura son accord à donner. La curatelle peut être « renforcée » si le juge des tutelles décide que les revenus soient directement perçus par le curateur.

Dernière mesure, la sauvegarde de justice : provisoire, elle protège en principe momentanément une personne dont les facultés sont temporairement altérées. Celle-ci continue de gérer son patrimoine, conserve son droit de vote, mais… ne peut pas divorcer. Le plus souvent, cette mesure est antichambre d'un régime de tutelle ou de curatelle.

Mais, selon les projections de l'Institut national d'études démographiques (INED), le nombre des personnes protégées devrait être d'au moins 800 000 en 2010, chiffre susceptible d'avoisiner même le million de personnes si le rythme des placements se maintenait. Actuellement, 50 000 nouvelles mesures sont prononcées chaque année.

Un seul exemple : le vieillissement accéléré de la population est, d'évidence, un facteur important d'accroissement du nombre des tutelles et curatelles. Aujourd'hui, 2, 3 millions de personnes en France ont plus de 80 ans : elles seront vraisemblablement sept millions en 2040. De même, 850 000 personnes souffrent de la maladie d'Alzheimer mais, selon un récent rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (OPEPS), 200 000 nouveaux cas sont enregistrés chaque année.

Cette croissance exponentielle, cette inflation de la protection juridique s'explique donc pour partie par l'allongement de l'espérance de vie et le vieillissement des Français. Plus grave, au-delà de ce phénomène démographique et selon l'aveu même des ministres concernés, « la protection judiciaire des majeurs s'est écartée de sa finalité ». Des mesures sont de plus en plus souvent prononcées à des fins d'accompagnement social rendu nécessaire par l'augmentation de la précarisation, indépendamment de toute altération des facultés mentales. Il s'agit bien là d'une énorme et progressive augmentation de mesures qui, dans un contexte certes préoccupant, ne représentent qu'un « palliatif des insuffisances des dispositifs sociaux », entraînant une restriction de droits injustifiée et ne réglant pas pour autant les difficultés des personnes concernées ! Situation hautement problématique.

De fait, le système a presque quarante ans : la protection des majeurs vulnérables se fonde d'une part sur la loi du 3 janvier 1968 (étendue aux mineurs par une loi du 3 octobre de la même année), organisant les mesures de protection juridique, et d'autre part sur la loi du 18 octobre 1966, instaurant la tutelle aux prestations sociales versées pour les adultes. À l'origine, seuls quelques milliers de personnes fragilisées par un lourd handicap mental (trisomie 21, par exemple) ou par la sénilité (Alzheimer…) avaient vocation à bénéficier du dispositif. Aujourd'hui, ce sont donc 700 000 personnes âgées, handicapées mentales ou simplement en situation de précarité qui se retrouvent, le plus souvent peu consentantes, à « bénéficier » d'un régime de protection juridique, chiffre en augmentation de 4 % par an et auquel il convient d'ajouter les personnes placées sous tutelle aux prestations sociales (TPS), au nombre de 67 000 adultes.

Un besoin criant de réforme

Nombreux et régulièrement dénoncés, les griefs pleuvent : explosion du nombre des mesures prononcées, placements abusifs et absence de contrôle du travail des curateurs, trop rares juges — 80 juges des tutelles à plein-temps à l'heure actuelle — évidemment surchargés de travail… Le nombre de tutelles — qui représente le majeur vulnérable dans les actes de la vie courante mais lui supprime ses droits civiques — a progressé de 34 % entre 1990 et 2005. Celui des curatelles, qui « conseille », mais laisse la personne concernée titulaire de ses droits, a été multiplié par 2,7 dans le même laps de temps (en 2005, 63 % des majeurs protégés étaient sous curatelle). Mais alors que ces mesures sont censées « protéger le majeur contre lui-même et contre les abus dont il pourrait être victime » en cas d'« altération des facultés mentales ou corporelles », de plus en plus de personnes fragilisées par un accident de parcours — licenciement, divorce, alcoolisme… — se voient abusivement placées sous tutelle ou curatelle.

Et on ne se sort, dans le système actuel, que très difficilement d'un placement sous tutelle ! En effet, il n'existe aucune procédure de réexamen régulier des placements. De même, un immense vide reste à combler en matière de réseau d'assistance ou de procédure de stimulation permettant à une personne placée sous tutelle de reconquérir les attributs de la citoyenneté.

Le scandale est quasiment officiel. De récentes études — notamment l'enquête en 1998 de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale des affaires sociales et de celle des services judiciaires, ou encore le fameux rapport Favard, en 2000 — avaient montré les dérives progressives du régime de protection des majeurs et son inadéquation à la réalité. Des années après, les constats restent malheureusement avérés, mais aucune réforme effective ne semble possible. Pourtant, « tout cela appelle une réforme globale, dont l'objectif serait de tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les systèmes d'aide et d'action sociale.

Cette réforme, au croisement de la citoyenneté, de la justice sociale et de la solidarité, appelle la mobilisation de tous les acteurs, au-delà du strict domaine juridique. Elle doit se traduire par une meilleure articulation entre le dispositif civil, qui relève de l'autorité judiciaire, et les mesures sociales d'accompagnement, essentiellement menées par les départements. Elle repose sur une nouvelle approche plus respectueuse des droits des personnes », ont déclaré le 22 mars 2006, devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, le Garde des sceaux, Pascal Clément, et le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, Philippe Bas. Car la nécessité et l'urgence de la réforme sont maintenant proclamées de toutes parts, depuis presque une décennie.

En mai 2004, Dominique Perben, alors Garde des sceaux, avait même annoncé officiellement une réforme pour « l'an prochain ». On l'a bien vu : elle n'a pas été adoptée en 2005 comme promis. Coincera-t-elle encore cette année sur les mêmes blocages budgétaires ? Peut-on imaginer qu'elle soit votée en 2007, toute chargée d'élections ? Alors, quand ? À la Saint-Glinglin ?

Les avancées probables de l'hypothétique prochaine loi

D'emblée, le projet de loi exprime sa résolution de supprimer les mises sous tutelle pour cause de « prodigalité, intempérance ou oisiveté », termes directement inspirés du code napoléonien. En outre, une enquête médico-sociale préalable s'assurerait désormais du bien fondé de la mise sous tutelle, alors qu'aujourd'hui, un simple certificat médical suffit à vous transformer en incapable majeur. Pièce importante du changement, la création d'un « mandat sur incapacité future » — directement inspiré des expériences conduites avec succès au Québec et en Allemagne — permettrait de désigner à l'avance une personne comme tuteur en cas de défaillance pressentie.

Actuellement, la moitié des tutelles ou curatelles sont confiées, pour cause d'absence ou d'incapacité de la famille, à des intervenants extérieurs. La triple mission interministérielle avait, en 1998 (huit ans déjà !), émis des doutes sur la pertinence de nombre d'entre elles : « La décision de protection est [trop souvent] prise à l'issue d'une instruction sommaire par un juge isolé, surchargé, excessivement dépendant des avis médicaux et des associations ». Un des objectifs est donc clairement, dans un premier temps, de désengorger la justice et d'adresser ceux qui sont socialement fragilisés par un accident de parcours aux bureaux d'aide sociale. Or ceux-ci, gérés par les conseils généraux, croulent sous la masse de leurs nouvelles compétences post-décentralisation. Alors ? Quels sont les moyens supplémentaires prévus ?

Des histoires folles sont racontées, parfois amplifiées et médiatisées, défrayant la chronique, sous forme par exemple de récits de confusions des genres (responsables d'associations gérant simultanément des cabinets privés de gérance de tutelles et des foyers d'hébergement de personnes handicapées mentales, profits importants réalisés par certains intervenants…). Mais c'est le système qui est malade. Les associations et principalement les plus importantes — telles l'Union nationale des associations familiales (Unaf) ou l'Union nationale des associations de parents et amis des personnes handicapées mentales (Unapei) — sont responsables d'au moins 25 % des tutelles et sont considérées comme sûres. Toutefois, leur pratique du compte pivot — l'association s'adjuge les intérêts bancaires du patrimoine d'une personne sous tutelle — leur a été reprochée. Elle devrait disparaître avec la nouvelle loi.

Aujourd'hui, où en sommes-nous ?

Après les regrets d'usage sur les reports successifs d'une réforme pourtant aussi nécessaire, le ministre de la Justice avait développé, le 22 mars 2006 devant la commission ad hoc de l'Assemblée nationale, trois axes de réforme : délimitation stricte du champ des mesures de protection juridique, renforcement des droits des personnes, professionnalisation des intervenants extérieurs à la famille exerçant les missions de protection juridique.

Les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, affirmés par la loi de 1968, doivent « retrouver toute leur efficience ». Autrement dit, le placement sous un régime de protection juridique doit être réservé aux seuls cas où l'altération des facultés personnelles de l'intéressé est médicalement avérée et « lorsqu'aucun autre mécanisme plus léger et moins attentatoire aux libertés individuelles ne peut être mis en œuvre ». En clair, ce régime ne pourra plus — enfin — s'appliquer aux personnes en danger du fait de leur inaptitude à gérer leurs prestations ou de leur grande précarité.

Pour les personnes effectivement vulnérables, un « dispositif graduel et progressif » sera mis en place, un volet administratif devant mener, dans un premier temps, des actions personnalisées d'accompagnement social, avec un contrat signé avec la personne concernée, avant que ne soit actionné, en cas d'échec, un volet judiciaire plus contraignant mais dont la durée n'excédera pas deux ans. Le projet supprime aussi les distinctions existant entre les tuteurs ou curateurs et les gérants de tutelle. En remplacement, il prévoit la création d'une nouvelle fonction de « mandataire de protection juridique des majeurs », exercée par les associations ou les personnes physiques désignées par le juge des tutelles.

Par ailleurs, deux tiers des ouvertures de dossiers le sont aujourd'hui à la suite du simple signalement d'un tiers. À l'issue de la réforme, seuls les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur ou le procureur de la République pourront saisir le juge, après avoir éventuellement ordonné une évaluation médico-sociale de l'intéressé. Enfin, la subsidiarité implique de se tourner davantage vers la famille, via des formules moins contraignantes, comme la procuration ou la désignation d'un époux pour représenter son conjoint. Un nouveau mécanisme, on l'a vu, permettra à la personne d'organiser par avance sa protection, au cas où elle ne pourrait plus pourvoir seule à la défense de ses intérêts : le mandat de protection future.

Deuxième volet, l'affirmation des droits de la personne vulnérable : nouvelles dispositions donnant la parole à celle-ci — et à son éventuel avocat — au cours de la procédure judiciaire, information claire sur les décisions prises à son sujet, consentement recherché au maximum, compte rendu systématique des actes faits en son nom… Concernant la nomination d'un tuteur, la famille et les proches seront privilégiés, la nomination d'un intervenant extérieur ne se faisant qu'en dernier recours. Le mandat de protection future déterminera, le cas échéant, l'étendue et le contenu de la protection, aussi bien patrimoniale que personnelle, et prendra effet lorsque l'incapacité aura été médicalement constatée.

Troisième volet, concernant les personnes fragiles isolées ne pouvant compter sur leur entourage pour assurer la protection de leurs intérêts : la professionnalisation des intervenants extérieurs. L'accès à la profession sera soumis à un double agrément, celui du préfet et celui du procureur de la République. La réforme est pilotée par la direction générale de l'action sociale (DGAS) au ministère de la Santé. Le ministère s'est engagé à ce que le coût de la formation soit identique, quelle que soit la domiciliation de la personne concernée et quelle que soit la personne assumant la charge de la tutelle ou de la curatelle. Les intervenants suivront donc une formation professionnelle, devront se soumettre à une évaluation de leur activité et souscriront une assurance de responsabilité professionnelle. La pratique des comptes pivots sera prohibée. Un compte de gestion sera présenté annuellement au greffier en chef, avec toutes les pièces justificatives.

Actuellement « disparate et incohérent », le financement des mesures sera harmonisé et un financement public sera mis en place si les ressources de la personne protégée ne lui permettent pas d'assumer le coût de cette protection. En 2005, les mesures de protection juridique ont coûté 200 millions d'euros à l'État et 180 millions d'euros aux caisses d'allocations familiales. Crédits notoirement insuffisants, ayant mis en rupture de trésorerie de nombreuses associations dès l'été 2005…

La loi est prête. Reste à la promulguer

La réforme des tutelles devrait donc — dès qu'elle verra le jour — profondément modifier la procédure en vigueur. Mais les enjeux sont, au plus haut point, financiers : en supprimant l'auto saisine du juge des tutelles — désormais, seuls le Parquet et la famille pourront engager une procédure de mise sous tutelle —, en réorganisant les juridictions d'instance… Le réexamen des mesures de tutelle tous les cinq ans conduira à ce que 120 000 décisions soient prises chaque année pour apprécier la nécessité de maintenir la personne vulnérable sous ce régime. Il faudra donc prévoir les moyens nécessaires en personnels (lire l'expérience menée à Agen).

Tous ces crédits à injecter sont probablement le facteur principal du blocage actuel. Un autre passage obligé étant l'accélération des négociations avec les conseils généraux sur ces nouvelles prises en charge à assumer. Il est en effet grand temps. Quatre fédérations de tutelles avaient encore alerté le ministre sur la « gravité de leur situation financière » le 10 mars 2006. L'Unaf, la Fnat, l'Unapei et l'Unasea — qui affirment gérer la protection juridique de 220 000 personnes vulnérables et employer 7000 professionnels — dénonçaient le non-paiement par l'État des services depuis six mois : « Les associations ne peuvent accepter que l'État n'honore pas sa dette, alors que dans un même temps, il attend d'elles qu'elles répondent à des critères de qualité et à des conventions d'objectifs.

De ce fait, beaucoup de nos structures sont actuellement en état de cessation de paiements, imminente ou avérée et ce, malgré le recours maximal aux concours bancaires ». Tout en rappelant l'urgence de la réforme du dispositif. Reçues avec célérité quatre jours plus tard, les associations ont pu entendre les engagements du directeur de cabinet du ministre : paiement des arriérés d'ici à la fin du mois, et nouveau point lors d'une réunion programmée en mai prochain…

Par ailleurs, les fédérations ont pu enregistrer l'optimisme du ministère quant à l'avancée du projet de réforme, qui serait actuellement « retravaillé » avec la Chancellerie. « Une réforme s'impose, qui associe le respect de la personne, la transparence et la sécurisation des gestions, la participation et l'information des familles », préconise aussi le dernier rapport du médiateur de la République pour qui il est urgent d'instaurer « un dispositif de gestion budgétaire et d'accompagnement social, doté des financements nécessaires, et d'organiser un statut et une rémunération pour les tuteurs professionnels ».

La Cour des comptes a récemment été saisie d'une demande d'enquête sur les tutelles par la commission des finances de l'Assemblée nationale. On rappelle partout le caractère « prioritaire » de cette affaire. Tout le monde attend.

Tutelles et réseaux. Changer les pratiques médico-sociales

admin — 2006-05-17T22:00:00Z

C'est en 1966 qu'est instaurée la tutelle aux prestations sociales. En 1968, la protection s'étendra aux majeurs. L'on connaît les trois degrés de cette assistance qui place la personne dans une proportion croissante de dépendance juridique : la curatelle, la curatelle renforcée et la tutelle (la sauvegarde étant une mesure provisoire). Pendant longtemps, cette mesure sera limitée aux déficients mentaux et aux personnes âgées tombant dans la confusion.

Aujourd'hui, sous l'effet du vieillissement de la population, de l'apparition des nouveaux risques d'exclusion et de la désinstitutionnalisation du secteur psychiatrique…, elle s'est étendue aux personnes surendettées, à celles qui connaissent des troubles psychiques ou un parcours chaotique (divorce, alcool, toxicomanie, marginalisation…). L'exercice du métier de tuteur ne requiert aucun diplôme spécifique, étant ouvert aux détenteurs des diplômes d'éducateur spécialisé, d'assistant de service social ou de conseillèr en économie sociale et familiale. Comme toutes les autres professions du social, ces tuteurs ont connu les mêmes évolutions visant à porter un autre regard sur les personnes vulnérables. Il est question de respect des choix de vie de l'usager sous protection, de responsabilisation des bénéficiaires incités à être acteurs, mais aussi de coordination et de liaison des actions médico-sociales.

En effet, les mesures de protection semblent intervenir de plus en plus quand les référents sociaux ont la conviction d'avoir atteint les limites de leur intervention. D'où l'idée de trois associations tutélaires de Vendée d'imaginer un protocole qui réponde au traitement fragmenté des réponses sociales trop opposées à la nécessaire vision globale de la personne aidée. Elles se sont lancées dans un réseau départemental susceptible d'aborder les situations compliquées avant qu'elles ne se dégradent.

C'est ce que raconte cet ouvrage fort intéressant qui montre bien les difficultés de ce type d'entreprise (convaincre les décideurs de la pertinence de la valider et les acteurs d'y rester mobilisés durablement), mais aussi ses avantages (permettre à chacun de sortir de sa solitude en s'enrichissant des expériences et connaissances des autres). Jusqu'où accepter de livrer aux autres son travail et ainsi s'exposer à la contradiction ? Il n'est pas de réseau sans remise en cause potentielle de ses propres pratiques, non dans une logique de savoir qui a raison, mais d'une approche concertée qui prend en compte les différents aspects de la personne. « Ce n'est pas les grandes déclarations exaltantes ou les subites idées lumineuses qui font avancer un groupe, c'est la construction méthodique et ordonnée pas à pas, impliquant la contribution de chacun dans la durée qui constitue le ciment essentiel à la constitution d'un réseau » (p.93).

Envisager des solutions relève dès lors non d'une tentative d'imposer son point de vue, mais d'une démarche visant à balayer le champ des possibles, le repérage des limites de l'intervention de chacun et l'élaboration des nécessaires articulations. Reste la question des limites imposées par le secret professionnel.

éd. érès, 2005 (272 p. ; 13 €)

Les « majeurs protégés » sont-ils bien... protégés ?

admin — 2000-01-19T23:00:00Z

Un rapport d'enquête est venu, il y a un peu plus d'un an, mettre le feu aux poudres en dénonçant des dysfonctionnements dans le petit monde tutélaire. De plus, la précarité sociale a mis ces dernières années « sur le marché » de nouveaux bénéficiaires qui ne relèvent pas forcément des méthodes classiques de protection. Des usagers en augmentation, un dispositif en difficulté, une technique en recherche.., voilà qui semble suffisant pour envisager du changement dans le travail de tutelle, et bien sûr chez les professionnels. Explications

Le juge des tutelles prononce une mesure de protection lorsque l'altération du majeur a été constatée par un médecin spécialiste. De 500 000 personnes au 31 décembre 1996, le nombre des majeurs protégés avoisine aujourd'hui le chiffre de 600 000. Les placements de majeurs sous protection juridique ayant progressé de plus de 44 % entre 1990 et 1996, et le flux annuel des ouvertures de régimes étant nettement supérieur au flux des clôtures — 50 000 contre 42 000 pour l'année 1996 —, les associations tutélaires ont donc à faire face à une charge grandissante.

Actuellement, le dispositif est régi par deux lois : intégrée au code de la Sécurité sociale, celle du 18 octobre 1966 a pour objet — par l'intermédiaire de la gestion des prestations — l'exercice d'une action éducative et d'accompagnement social auprès de familles et d'adultes momentanément en difficulté ; celle du 3 janvier 1968 réforme le droit des Incapables majeurs et définit les régimes de protection de ces derniers, en affirmant deux grands principes : la nullité d'un acte juridique si son auteur ne dispose plus de ses « facultés de discernement », mais aussi la responsabilité civile de l'auteur de l'acte privé de ses facultés.

Tout cela se passe-t-il harmonieusement ? Une triple inspection générale des finances, des services judiciaires et des affaires sociales établissait, en juillet 1998, un rapport d'enquête plus que sévère sur le (dys) fonctionnement du dispositif de protection des majeurs : coûtant de plus en plus cher à la collectivité, il « dérive par rapport à son cadre juridique initial », pour cause de mauvaise coordination des intervenants, de cadre institutionnel « complexe et peu cohérent », d'érosion des principes fondateurs, d'inégalités et d'incohérences…

Qui plus est, des dysfonctionnements interviennent tout au long de la mise en œuvre des mesures : signalements mal filtrés, décisions « prononcées à l'issue d'une instruction sommaire », défaut de contrôle généralisé, pratiques répréhensibles, absence générale d'évaluation… « Le dispositif, tel qu'il est actuellement organisé et géré, n'est plus adapté aux enjeux et doit donc être réformé », concluent les rédacteurs en fin de première partie.

On se souvient aussi alors des rapports d'inspection interne à l'Assistance publique des hôpitaux de Paris et du contrôle de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France qui avaient, deux ans auparavant, mis en lumière des pratiques pour le moins frauduleuses de gérants de tutelle au détriment des personnes dont ils étaient chargés de gérer les biens : des malades sous tutelle étaient carrément victimes de spoliations graves — détournements, abus de confiance, faux et usage de faux, ou spoliations post mortem… — dans sept hôpitaux franciliens !

Un ensemble de propositions était alors soumis par la triple inspection : aménager les critères d'attribution des mesures, préciser les rôles de chacun, refondre les mécanismes de financement ; en outre, un « dispositif mieux régulé » doit, selon les rédacteurs, passer par une responsabilisation et une coordination accrues des acteurs, une régulation plus stricte des flux d'entrée et des procédures d'instruction mieux formalisées ; enfin, une réorganisation des procédures de contrôle est recommandée : instauration d'une obligation de dépôt des excédents courants à la Caisse des dépôts et consignations, mise en place obligatoire d'un compte de répartition qui assure la rémunération des sommes placées au seul bénéfice des majeurs, approfondissement du contrôle des comptes.

De même, le renforcement des exigences de qualité — réglementation de l'accès aux métiers liés à la protection des majeurs, introduction de normes de qualité — est-il préconisé. Ces propositions, estiment les auteurs de la triple inspection, « constituent un retour aux principes fondateurs de la loi de 1968 — à savoir des mesures de protection dictées par le principe de nécessité et organisées dans le seul intérêt des majeurs — tout en tenant compte des nouveaux besoins d'accompagnement social qui se sont manifestés depuis lors ».

Face à la virulence de ce rapport, une enquête est alors missionnée, dirigée par Jean Favard, conseiller à la cour de cassation. Mais les principales associations et fédérations chargées du monde de la tutelle ne tardent pas à réagir [1] : le 10 décembre 1998, tout en souscrivant à certaines des propositions émises, elles écrivaient : « Les propositions faites par l'inspection nationale sont traversées par une contradiction importante : tout au long du texte, il apparaît que notre société se doit d'apporter une plus grande qualité d'assistance juridique et d'accompagnement des personnes, dans le moment même où il est proposé de réduire les financements, de les rendre plus complexes encore, voire plus aléatoires ». Et les organismes tutélaires de mettre en garde : « Les changements de nature du handicap psychique, physique et/ou social exigent que les acteurs publics et associatifs aient sur ce point en particulier une réflexion qui précède les décisions »…

Un groupe de travail de l'Union nationale des associations familiales se mettait également en place, et rendait à la commission d'enquête, en juillet 1999, un dossier en vue de préciser « différentes problématiques » : formation et qualification des intervenants délégués à la tutelle, création d'un Conseil patrimonial et social, qualité des missions et coûts, aide à la tutelle familiale. L'Unaf, dans ce document, se déclare, par exemple, favorable à une formation unique qui préparerait à l'exercice des mesures de protection des adultes, qu'il s'agisse de tutelle, de curatelle ou mesure de conseil patrimonial et social (lire l'interview de Hubert Brin).

Les premières Assises nationales de la tutelle, tenues à Paris du 16 au 18 décembre 1999, affichaient donc, de l'aveu même des organisateurs, un enjeu « politique » et proposaient trois approches : « Porter devant la société française des données fiables sur les bénéficiaires de toutes les mesures prévues par les lois de 1966 et 1968 ; refuser une « catégorisation des publics » à partir seulement de leurs troubles ou de leurs manques, catégorisation qui conduirait à des mesures technicistes au lieu de réponses globales, pertinentes et adaptées aux spécificités des personnes ; proposer d'inscrire les mesures de protection juridique dans des valeurs humanistes fondées sur le respect de la personne ».

Confirmation y sera faite de l'augmentation du chiffre des majeurs protégés en France : aujourd'hui, ils sont 600 000, caractérisés par un ensemble d'attributs : relatif équilibre de la proportion d'hommes et de femmes, croissance « régulière et marquée » des moins de 35 ans, très faible qualification professionnelle, ressources se situant entre le RMI et le SMIC pour 74 % des mesures, patrimoine « le plus souvent très faible », endettement, isolement.

Un nouveau public est donc apparu ces dernières années, la pathologie mentale ayant fortement diminué au profit de causes liées à la situation sociale et financière des personnes. Autrement dit, l'augmentation des phénomènes de précarisation sociale est une « donnée fiable ». Cela implique, pour les associations tutélaires, deux conséquences : une modification de la loi de 1968 « si on estime que 60 000 personnes au moins ne correspondent pas aux catégories proposées par cette loi », mais aussi une inflexion des métiers de tuteur.

De nombreuses préconisations ont été émises aux Assises : aide aux tuteurs familiaux, création d'administrateurs subrogés, médiation familiale, extension de la liste des personnes admises comme administrateurs, contrôle juridictionnel plus étroit de la notion de vacance de la tutelle, plus ample précision du contenu des mesures, « articulation des solidarités », possibilité de recours à un avocat… Il a été utilement rappelé qu'aussi minces que soient les capacités d'une personne, il convient de ne pas les ignorer, donc de ne jamais se substituer aux familles ; l'importance du diagnostic — considérant la « violence faite à l'autre » qu'est la mesure de tutelle — et d'une prise en charge au maximum adaptée aux besoins de chaque usager a été soulignée ; les associations ont défendu l'idée d'un Observatoire national des tutelles, et d'une Conférence budgétaire annuelle.

« Sans préjuger des conclusions définitives du groupe interministériel », la secrétaire d'État à la Santé et à l'action sociale, Dominique Gillot, a nettement insisté sur l'importance pour la tutelle « de se rénover dans ses pratiques, et de se recentrer sur ses missions ». Surlignant de nouveau « le caractère inflationniste des modes de financement », elle s'est fermement prononcé pour un contrôle « systématique et approfondi » des associations et une formation plus adaptée, le développement de la formation continue et l'introduction des référentiels, tout en souhaitant que se développe l'harmonisation des compétences (aujourd'hui, le métier de tuteur répond à quatre domaines de compétences : aide en économie sociale et familiale, gestion financière, droit, psychologie). La ministre a d'ailleurs préconisé une convention collective unique. Commandée à l'INED, a-t-elle enfin indiqué, une étude sera remise au ministère au mois de mars prochain, portant sur l'estimation par âge des majeurs protégés.

Tutelle, curatelle et sauvegarde

La tutelle est un régime d'incapacité complète, nécessitant le certificat d'un médecin inscrit sur une liste spécifique. Elle est ouverte lorsqu'un majeur a besoin d'être représenté d'une manière continue dans les actes de la vie civile (article 492 du Code civil). Le tuteur peut accomplir seul la majorité des actes dits « d'administration « , ceux qui concernent la gestion du patrimoine et des revenus de la personne protégée ; en revanche, l'autorisation du juge est nécessaire pour les actes de « disposition « , vente d'immeubles ou de valeurs mobilières par exemple. Le tuteur rend compte de sa gestion annuellement au juge des tutelles (ou au greffier en chef du tribunal d'instance). Le majeur sous tutelle perd ses droits civiques et politiques, notamment le droit de vote.

La curatelle est un régime d'incapacité partielle. Elle est ouverte lorsque le majeur, sans être hors d'état d'agir lui-même, a besoin d'être conseillé ou contrôlé dans ses actes de la vie civile ou lorsque, « par sa prodigalité, son intempérance ou son oisiveté « , il s'expose à tomber dans le besoin ou compromet l'exécution de ses obligations familiales (articles 508 et 508-1 du Code civil). Le curateur est choisi parmi les parents, amis, toute personne s'intéressant à la personne protégée. Le juge peut distinguer les actes que la personne peut accomplir seule et ceux nécessitant le concours d'un curateur. Le majeur sous curatelle simple peut percevoir et utiliser seul ses revenus, conclure un bail d'habitation, établir un testament, voter. En revanche, les actes comme la vente de biens immobiliers et de fonds de commerce, les donations, le mariage nécessitent l'assistance du curateur. La curatelle a l'avantage d'être un régime de protection beaucoup plus souple et adaptable aux besoins du majeur que la tutelle. Elle pourra être allégée ou renforcée par le juge selon les cas.

La sauvegarde de justice est un régime de capacité protégée pour le majeur atteint d'une altération provisoire. Elle peut être prononcée par le juge dans l'attente de l'ouverture d'une tutelle ou d'une curatelle, ou résulter d'une simple déclaration faite au procureur de la République par un médecin (article 491 du Code civil). Dans ce dernier cas, elle est valable deux mois, puis renouvelable par six mois.

La tutelle aux prestations sociales adultes résulte, elle, des dispositions de la loi du 18 octobre 1966, intégrée dans le Code de la Sécurité sociale, au même titre que la mesure aux prestations sociales enfants. Elle consiste en une mission de gestion de prestations sociales servies à des adultes (AAH, RMI, allocation logement) ; d'affectation de ces prestations aux besoins fondamentaux de l'adulte qui n'en fait pas l'usage pour lequel elles lui sont octroyées ; de réadaptation sociale.

Profils des majeurs sous tutelle et sous curatelle

62 % des personnes mises sous tutelle sont des femmes (contre 55 % en 1990) et l'âge moyen des entrants est de 66 ans (73 ans pour les femmes, 57 ans pour les hommes). Les mises sous tutelle sont concentrées au début de la majorité et à la fin de la vie. Autrement dit, elles concernent plus particulièrement les jeunes handicapés et les femmes très âgées, ayant perdu leur faculté d'autonomie et de discernement.

Dans 29 % des cas, la saisine du juge des tutelles est d'origine familiale, c'est-à-dire à la requête d'un proche de la personne à protéger (conjoint, ascendant, descendant, frère ou sœur…) ; mais dans plus de la moitié des procédures, c'est le juge qui se saisit d'office après avoir eu connaissance de l'état de santé de la personne à protéger, soit par son entourage, soit par les services sociaux ou le médecin traitant.

Le profil des majeurs placés sous curatelle est très différent de celui des tutelles. Ils ont en moyenne 53 ans, et les hommes sont plus nombreux et plus jeunes (48 ans contre 59 ans) que les femmes. Entre 1990 et 1996, le nombre de curatelles a doublé, faisant apparaître un nouveau profil : il pourrait s'agir de personnes en situation de grande détresse, liés à des raisons professionnelles, psychologiques ou familiales, qui ne sont plus en mesure de gérer leurs ressources. La curatelle, même au prix d'une privation importante de droits, peut leur permettre de sortir d'une situation de crise (chômage, surendettement, exclusion). Elle s'accompagne souvent d'une tutelle aux prestations sociales afin que le curateur puisse aider la personne à gérer l'ensemble de ses ressources.

Tutelle familiale ou tutelle d'État

Le juge décide à qui il confie l'exercice de la tutelle à partir de nombreux critères : état de santé, entourage familial, complexité du patrimoine… Dans la pratique, à peine la moitié des tutelles relève d'une gestion familiale : conjoint non séparé, ascendant, descendant, frère ou sœur. De manière plus marginale parce que lourde à gérer (1,7 % des cas), la tutelle peut être confiée à un conseil de famille de quatre à six membres.

65 % des majeurs protégés de moins de 30 ans relèvent d'une tutelle familiale. 51 % des personnes protégées âgées de 70 à 80 ans sont elles aussi sous tutelle familiale.

En l'absence de solution familiale, le juge désigne des gérants de tutelles ou confie la gestion de cette mesure à l'État. Lorsque la tutelle à gérer est simple mais que l'entourage familial est inexistant ou défaillant, le juge désigne comme gérant de tutelle un préposé administratif de l'établissement de soins où le majeur est placé ou un administrateur spécial. Cette mesure, en baisse régulière, représente 34 % des tutelles.

Actuellement, 17 % des tutelles sont déférées à l'État, mais ce chiffre est en forte augmentation. La gérance est alors confiée au préfet qui la délègue au directeur départemental de l'action sanitaire et sociale, ou à une personne physique ou morale qualifiée figurant sur une liste établie par le procureur de la République, ou exceptionnellement à un notaire.

[1] Fédération nationale des associations tutélaires (FNAT) – 94, rue Saint-Lazare – 75009 Paris. Tél. 01 42 81 46 11
Association nationale des gérants de tutelle (ANGT) – 1, rue Cabanis – 75674 Paris cedex 14. Tél. 01 45 65 81 43.
UNAF – 28, Place Saint-Georges – 75009 Paris. Tél. 01 49 95 36 00