Conduire le changement dans le secteur socio-éducatif

admin — 2001-03-28T22:00:00Z

Le monde se transforme et il faut évoluer avec lui. Mais changer ne prouve rien en soi. Encore faut-il savoir pourquoi et comment on change. Exemple à travers deux institutions

Toute tentative de modification dans l'organisation du travail provoque inévitablement des phénomènes de résistance au changement : inertie face aux propositions d'évolution, refus de modifier son système de pensée ou de représentation, blocage dans la mise en application des transformations décidées… À ce réflexe se rajoutent un certain nombre d'autres caractéristiques propres au secteur socio-éducatif : une culture professionnelle de rapport de force faite d'opposition et de suspicion, une hésitation parfois face aux risques inhérents au mythe du risque-zéro, sans oublier l'inertie institutionnelle qui freine les prises d'initiative ou le corporatisme qui amène à se méfier des autres professionnels.

Pour autant, si les réflexes face au changement sont parfois conservateurs, les évolutions proposées ne sont pas par essence, ni salutaires, ni profitables. Ainsi, l'utilisation de concept telle la rationalisation des coûts budgétaires ou l'évocation d'une évaluation permettant d'identifier la rentabilité des dispositifs sociaux ont pu faire craindre un alignement sur des modes de fonctionnement de type libéral, voire une ouverture du social au secteur privé. On assiste par exemple à une tentative d'application au travail social de la décomposition taylorienne du travail [1].

En effet, certains managers du social semblent vouloir s'inspirer d'un tel modèle : découpage de l'action des professionnels en contenus et tâches prédéfinis (accueil/diagnostic/intervention), spécialisations des interventions (spécialistes du logement/spécialiste de l'insertion/spécialiste de l'aide financière…), hiérarchisation entre la conception et l'exécution (les tâches élémentaires étant confiées à des personnels moins formés, les tâches d'organisation devenant le monopole des états-majors composés de cadres et d'experts). Dans une telle configuration, l'intervenant social se définirait non pas à partir d'un métier et d'un savoir-faire, mais en fonction de sa capacité à trouver sa place à l'intérieur d'une organisation technique et d'un système de postes et de rôles dont il constituerait un rouage finalisé. On lui demanderait alors de décrypter les informations reçues et d'y répondre par un certain nombre de procédures définies à l'avance et en dehors de lui.

Autre dérive, là aussi liée à la volonté de s'inspirer du modèle libéral et de limiter le social à la vision d'un marché qui relierait un prestataire à un client : considérer l'usager comme un simple consommateur dont il faut contenter l'exigence immédiate. Telle est bien là la conception que nous propose un certain nombre de grands groupes industriels qui lorgnent déjà sur le secteur du service aux personnes et de l'intervention auprès des personnes âgées. Il est donc légitime que les professionnels du social s'interrogent sur la nature de l'évolution qu'on veut leur faire emprunter.

Ainsi, si le bouleversement des pratiques d'une institution provoque toujours dans son personnel inquiétude et méfiance on ne peut exclusivement placer ces réactions du côté du refus d'évoluer ou de défenses corporatistes : une direction d'une structure d'action sociale peut se présenter comme, avant tout, animée d'un vrai désir de mieux faire correspondre l'offre de service aux besoins des usagers, mais elle peut aussi avoir comme dessein d'adopter les méthodes du secteur privé. Le changement n'est donc, en lui-même, ni un progrès, ni une régression. Tout dépend ce qu'il propose.

En illustration de ces difficultés sur le changement, nous sommes allés rendre visite à deux institutions intervenant dans le secteur de l'enfance en danger, qui vivent depuis quelques années une réorganisation complète de leur fonctionnement. À leur tête deux directeurs généraux, nommés pour accompagner ces profondes mutations. Chacun d'entre eux a choisi un axe d'intervention dans la menée du changement : le consensus pour l'un, le paradoxe pour l'autre.

Premier exemple

L'association départementale de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence de Loire-Atlantique

La création de l'association départementale de sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence remonte à 1888. Cette vieille dame a décidé, au milieu des années 1990, de se refaire une beauté, en essayant d'adapter son action aux nouvelles exigences de la protection de l'enfance. Forte de six internats et d'un service de placement familial accueillant au total 450 mineurs et jeunes majeurs encadrés par 130 professionnels et 200 familles d'accueil, elle a fait le choix de se réorganiser autour d'une territorialisation en quatre secteurs (nord, sud, est, ouest).

Il s'agit alors de passer de sept structures relativement indépendantes les unes des autres, à quatre pôles proposant une palette très diversifiée de services à la fois souples et adaptables mais surtout recentrées sur une population donnée et son territoire de vie. Chacun de ces dispositifs territoriaux offre des réponses de proximité (soutien éducatif aux parents, hébergement alternatif ou momentané) et des réponses relevant de la suppléance des fonctions parentales (100 places d'enfants en internat ou familles d'accueil intégrant l'accueil d'urgence).

Chaque pôle aura, en outre, à gérer une prestation transversale s'adressant à l'ensemble du public (quel que soit son domicile) : service de médiation familiale, service de l'administration ad'hoc, service de suivi et d'accompagnement d'enfants victimes d'abus sexuel et un lieu de vie associatif.

On est bien là dans une volonté de s'inscrire dans une approche sociale globale qui en même temps s'articule à la prise en compte de la spécificité locale. Cette réorganisation, là aussi, ne s'est pas faite aussi simplement que cela peut paraitre.

L'articulation entre le fond et la forme

Quand il est recruté en 1996 comme directeur général, Maurice Loiseau a pour mission de faire évoluer l'institution. S'il arrive avec l'ambition d'apporter des modifications majeures à son fonctionnement, sa volonté rencontre une dynamique préexistante. C'est pour lui, la première condition de départ nécessaire, sans laquelle il est illusoire d'imaginer vouloir faire changer les pratiques dans de bonnes conditions.

En prélude à son intervention, plusieurs questions se posent à lui tant de fond que de forme. Au fond, tout d'abord : pourquoi changer ? Sa vision est très précise : le travail socio-éducatif est confronté au défi des profondes mutations socio-économiques de la société contemporaine. Les dispositifs actuels d'intervention sont de qualité, mais se sont trop souvent cantonnés à des îlots de prestation isolés les uns des autres. Face au risque de « découpage en tranche » de l'usager, il s'agit de se réapproprier une approche globale de l'enfant et de sa famille. Une telle redéfinition relève bien d'un choix d'association. La décision d'une telle réorientation ne peut être que politique. C'est à partir du regard que l'on porte sur les besoins à satisfaire que l'on peut préciser les axes de priorité. C'est donc bien à l'association gestionnaire à qui il revient d'abord de se prononcer sur les grands axes directeurs de la réforme. Les professionnels de terrain ont leur rôle à jouer, mais dans un second temps. On ne peut baser la refondation d'un nouveau projet d'utilité sociale sur leurs pratiques au risque de la cantonner à une approche technique autocentrée, auto-référencée.

Une autre question, tout aussi importante, se pose au directeur général nouvellement nommé : comment organiser le changement ? Plusieurs stratégies étaient possibles : « Me placer dans les chaussures de mon prédécesseur et voir venir ou bien profiter de l'état de grâce pour provoquer un électrochoc ». Mais, l'attentisme de la première solution et le risque conflictuel présenté par la seconde ne lui conviennent alors ni l'une ni l'autre.

À la question : comment bousculer tout, en évitant de perdre la maîtrise de la situation, il répond en optant en priorité pour un travail de déconstruction des représentations. Il s'agit alors de montrer la nécessité du changement, tout en utilisant pour le faire des mots plutôt que des passages à l'acte, de travailler avant tout au niveau symbolique, en cantonnant ainsi la crise potentielle dans les têtes. Il s'agit bien de faire en sorte que le conflit potentiel se médiatise, se dise, se parle dans l'imaginaire avant qu'il ne puisse se matérialiser et se concrétiser dans les faits.

Il commence donc par demander à un consultant d'établir un diagnostic à partir des documents produits depuis quelques années par l'association. Le deuxième acte important concerne l'instance ordonnatrice : le conseil d'administration s'engage sur les grands axes proposés. Puis, les prescripteurs et les financeurs (conseil général et ministère de la Justice) sont à consulter sur les orientations envisagées (ils donneront un avis très favorable). Ce n'est qu'à ce stade qu'aura lieu la mobilisation des personnels. « Le choix politique étant fait, le technique devait alors reprendre le centre de la démarche pour en aménager les modalités » explique Maurice Loiseau.

Les professionnels de l'institution s'engagent au sein de groupes projets constitués à partir d'un certain nombre de thèmes (le travail avec les familles, la question des jeunes majeurs…) ou de référents-métier (services généraux, assistantes maternelles, psychologues, travailleurs sociaux…), mais aussi à partir des quatre secteurs envisagés (avec pour participants un éducateur de chaque établissement, un directeur et un chef de service). Il s'agit bien là de réfléchir aux modalités pour mettre en œuvre le travail en commun, tout en évitant la confusion des rôles. Les différentiels qui vont inévitablement se créer entre les différents groupes, loin de poser problème, provoquent une stimulation et une dynamique propices à l'élaboration des solutions possibles.

Les propositions concrètes ayant été à nouveau validées par le conseil d'administration, des groupes de réalisation se mettent en place se fixant pour objectif de concevoir les modalités de passage. Puis, intervient la phase de proposition de l'affectation des cadres et de la répartition des personnels. L'ensemble de ces projections a été d'abord réalisé dans les têtes avant de passer dans les faits, les transformations ne devant pas se concrétiser avant juin 2001.

Pour conduire cette réorganisation, Maurice Loiseau évoque des conceptions très claires : « La conduite de changement questionne à tout instant, elle implique une gestion permanente des paradoxes et des contradictions : il faut les mettre en évidence et s'en servir comme moteur » explique-t-il.

Premier de ces paradoxes, celui qui consiste à aider à la prise de conscience tout en n'hésitant pas à forcer la main, à rendre les personnels acteurs des transformations, tout en les y contraignant.

Second paradoxe, celui qui cherche à faire évoluer les pratiques en ne privilégiant pas l'avis des professionnels au départ, mais en sollicitant l'association gestionnaire.

Troisième paradoxe, le rapport entre le particulier et le général : le changement heurte les intérêts spécifiques et provoque de la résistance, mais s'avère ensuite pertinent pour l'évolution globale de l'association.

Quatrième paradoxe : articuler la cohérence de l'ensemble tout en favorisant des modélisations différentes, chaque pôle d'activité étant laissé avec une certaine marge de manœuvre en matière d'initiatives.

Loin de chercher à éviter de vivre ces contradictions, il s'agit pour Maurice Loiseau de les accompagner et de faire en sorte qu'elles expriment toute leurs potentialités et leurs richesses, permettant ainsi des évolutions qui pour n'être pas sans grincements de dent ni inquiétudes, ne s'en concrétisent pas moins dans les faits finalement avec la participation active de l'ensemble des acteurs concernés.

L'avis des professionnels

L'idée d'une dynamique nouvelle passant notamment par un décloisonnement de l'association a été, au départ, bien accueillie pensent le délégué syndical CFDT, deux travailleurs sociaux et une assistante maternelle rencontrés. Mais, ce qui a, pour le moins, dérouté, provoquant scepticisme et méfiance, c'est la façon dont la démarche a été menée et plus particulièrement dont les questionnements des salariés ont été pris en compte. La volonté du directeur général de favoriser en premier lieu la décision politique du conseil d'administration avant l'avis technique des salariés n'est pas ici remise en cause.

Toutefois, les professionnels auraient pu être mieux associés, expliquent nos interlocuteurs, en partant bien plus des expériences déjà en cours, et en s'appuyant sur leur savoir-faire pour évaluer la faisabilité des projections envisagées. Quant aux groupes de travail : « S'ils ont pu faire avancer la réflexion, ils ont aussi eu un effet pervers : celui de provoquer une méfiance réciproque, chacun pouvant au travers de sa participation, se projeter, voire se placer en compétition pour les places qui allaient être redistribuées ».

Mais ce qui semble avoir le plus déstabilisé les personnes rencontrées, c'est l'approche de Maurice Loiseau qualifiée par lui de dialectique, mais que nos interlocuteurs ont vécu comme très insécurisante. La démarche initiée n'a pas toujours été comprise : « Il nous a demandé de nous prononcer sur un projet pédagogique, alors que dans le même temps il affirmait que c'était à nous de le construire. Au final, le projet reste dans le flou et l'incertitude ».

Outre, la forme adoptée pour mener le changement, reste cette inquiétude sur le fond. La volonté affichée de redéployer l'activité de l'association sans demande de moyens supplémentaires, si elle peut effectivement satisfaire les tutelles, interrogent néanmoins les professionnels sur les implications des « gains de productivité » ouvertement évoqués. Cette approche a produit des réflexes de méfiance face à des arguments qui, bien qu'abordés ici dans un contexte différent, sont utilisés par ailleurs dans le management libéral.

Il en va de même pour les hypothèses de vente des bâtiments utilisés actuellement dans le cadre de la réorganisation des lieux d'activité, perspective provoquant une inquiétude quant à l'avenir du patrimoine. Sans oublier les familles d'accueil inquiètes du nouveau rôle qu'on va leur demander de jouer. Elles sont appelées à une plus grande souplesse dans leurs modalités de travail. Mais on ne peut leur demander de relayer les familles naturelles ou les foyers d'hébergement dans le court terme sans questionner les risques de dérives de ce type d'orientation. Sans compter la question de leur rémunération quand l'enfant ne sera plus momentanément chez elles. Les nécessaires évolutions, nos interlocuteurs non seulement en conviennent mais en sont demandeurs, doivent être jaugées à l'aune des bénéfices que pourront en attendre tant les usagers que le personnel.

Intentions des uns, attentes des autres, méthodologie élaborée d'un côté, modalités souhaitées de l'autre, objectif visé, résultats obtenus… l'écart est toujours difficile à combler. Mais, pourra-t-il l'être jamais ? L'important est surtout que des partenaires qui ne se situent pas à la même place et qui n'ont donc à parler d'une même voix, se positionnent dans une tension à la fois intelligente et constructive pour tenter de faire avancer au mieux le cadre de travail au travers même de leur confrontation.

Deuxième exemple

L'association d'action éducative de Loire-Atlantique

L'AAE a pris son essor en 1961 et s'est développée autour des activités d'un service AEMO et d'un service d'enquêtes sociales, puis d'un secteur hébergement internat éducatif en 1971 ; en 1996, naîtra un service de médiation et réparation pénale, puis un service d'investigation. Le personnel est composé de 95 salariés. Au milieu des années 80, certains professionnels s'interrogent quant à l'inadéquation architecturale, organisationnelle et pédagogique de l'établissement, mais sans être vraiment entendus. Une ambiance conflictuelle règne. Un audit de l'URIOPSS intervient en 1991 qui fait état d'une situation de blocage et qui préconise un travail de remise à plat de l'existant et de redéfinition des axes de travail. C'est avec le temps que la pertinence de cette évolution nécessaire s'impose.

Le nouveau directeur général, Patrick Martin, recruté en 1995 par une association gestionnaire animée à ce moment-là d'une claire volonté de changement l'explique bien : « Avec le conseil d'administration, nous avons eu la certitude qu'il fallait préserver les acquis, l'intuition qu'il fallait évoluer et la conviction qu'il fallait associer les acteurs » explique-t-il. Une étude diagnostique est demandée au CREAI. Les prescripteurs sont interrogés (conseil général, protection judiciaire de la jeunesse, magistrats) visant à prendre en compte les complémentarités départementales et à s'y inscrire. L'ensemble du personnel est également entendu lors d'entretiens et lors d'une restitution orale du diagnostic.

Le résultat est sans appel et vient confirmer les nombreux constats accumulés les années précédentes : les modalités offertes en matière d'hébergement apparaissant de plus en plus décalées par rapport aux besoins des populations en difficulté. De plus en plus de jeunes vivent entre leur famille où certains dangers les empêchent de rester et un internat qui ne convient pas toujours au mode d'expression de leurs difficultés. En outre, ils sont aussi de plus en plus nombreux à ne plus avoir de projet. D'où la nécessité impérieuse de diversifier les réponses pour être en capacité d'offrir des solutions au plus près des problèmes rencontrés par les jeunes pris en charge.

De la vieille structure qui n'avait pas changé depuis vingt ans regroupant, sur deux étages, trente adolescents, va naître alors un nouveau dispositif complètement réorganisé : construction d'un nouvel internat de 10 places, acquisition d'un pavillon au milieu d'un lotissement, de trois appartements et de trois studios et recrutement de deux familles relais susceptibles d'offrir un lieu d'accueil dans les situations de crise. Ce dispositif peut être utilisé souplement pour suivre par exemple un jeune qui vit dans la rue et qui peut intégrer à certains moments l'un des studios. Cela s'est encore fait tout récemment avec l'accord du juge des enfants. Deux postes ont, en outre, été transformés pour permettre à un atelier de mobilisation professionnelle de fonctionner en liaison avec un centre de formation des apprentis et ce, en direction des jeunes en rupture scolaire. Un projet est toujours en attente, espérant l'accord de l'Éducation nationale : l'ouverture d'une classe-relais qui serait animée par des éducateurs techniques et un répétiteur scolaire.

Cette réorganisation en interne s'est doublée d'une large ouverture de l'institution vers l'extérieur. De l'internat tout d'abord en direction de la commune où la structure est située : hébergement du centre aéré l'été, de l'école de musique, stages proposés dans les services techniques de la mairie aux jeunes pris en charge, présence d'élus municipaux dans le conseil d'établissement, ouverture à la population à l'occasion de la journée du patrimoine. Des autres services de l'association ensuite, en direction des partenaires du secteur. Les professionnels ont été encouragés à rejoindre ce qui existe déjà ou à prendre l'initiative de nouvelles collaborations : des groupes de travail ont ainsi été créés avec les parents et les enseignants, la protection maternelle et infantile et d'autres parents, des travailleuses familiales, des acteurs de quartier sur la violence, des acteurs de la politique de la ville.

Cette évolution s'intègre dans une politique associative, visant à prendre en compte la manière dont les questions sociales se posent et à en être acteur. Même si elle est exposée ici en quelques lignes, elle s'est réalisée sur une longue période.

Les axes du changement

Patrick Martin, directeur général de l'AAE, avant d'exposer cette trajectoire, met en garde tout de suite son interlocuteur. Ce qu'il évoque de la méthodologie adoptée pour faire évoluer l'association ne relève ni d'un modèle, ni d'un livre de recettes. Ce qui s'est construit l'a été en un temps et des circonstances donnés. Cela n'est pas reproductible à l'identique, ailleurs. En outre, ce qui a fonctionné à un moment ne fonctionnerait peut-être pas à un autre moment, même avec les mêmes acteurs.

La deuxième précaution qu'il met en avant relève de l'histoire : chaque époque privilégie des constructions en remettant en cause celles précédemment édifiées. Si l'on se penche sur la façon dont le secteur associatif a répondu aux besoins des personnes en difficulté au cours des cinquante dernières années, on sera inévitablement amené à relativiser la question de nos évolutions actuelles et à les considérer d'une manière bien plus modeste. Ce que l'on va tenter de modifier reste une élaboration toujours ouverte, du fait même que les convictions d'aujourd'hui sont appelées à changer. « On ne cherche pas la vérité, puisque celle-ci est en évolution constante ».
Fort de ces réserves qui lui semblaient essentielles d'évoquer en préalable, Patrick Martin explique le triptyque à partir duquel il a conduit le changement de ces dernières années.

Le premier axe s'articule autour de deux quêtes complémentaires qui doivent présider à toute démarche de transformation : une exigence de qualité professionnelle et une recherche d'accroissement de l'estime de soi des acteurs. L'amplification des compétences individuelles permet de rendre un service de plus grande qualité aux usagers et à la fois de renvoyer aux intervenants une image positive d'eux-mêmes, l'un et l'autre se renforçant mutuellement.

Le deuxième axe renvoie à la nécessaire disponibilité à l'évolution des problématiques sociales. Si une association d'action socio-éducative veut remplir son rôle, elle doit en permanence essayer de répondre au mieux aux besoins qui évoluent en s'y adaptant, voire en les devançant. Troisième axe du renouvellement des pratiques : l'appropriation des projets par les professionnels. « Une politique échoue autant par erreur sur l'homme que par erreur de stratégie ». On ne fait rien sans les personnes directement concernées !

Prendre le temps

Et puis, il y a le temps : ne pas vouloir aller trop vite, ne pas bousculer les individus, prendre les moyens de faire cheminer les réflexions et d'amener progressivement les mentalités à s'adapter aux nécessaires modifications. Patrick Martin est arrivé à son poste en 1995. Cinq années après, il continue patiemment à avancer avec l'aide active du directeur du foyer, A. Regouby et avec l'ensemble du personnel, à un rythme qui permet à chacun (e) de s'y retrouver, l'important étant que tout le monde bouge en même temps.

Bien sûr, des craintes et des résistances se sont manifestées. Quand on veut faire évoluer un mode de fonctionnement, on provoque inévitablement de la méfiance et une opposition potentielle. Remettre en cause ses habitudes de travail n'est pas si facile que cela. Toutes ces réactions ont été acceptées, reconnues, discutées et médiatisées. Leur expression a été garantie selon le principe du respect du contradictoire. Les salariés ont eu non seulement le droit d'exprimer leurs divergences, mais les moyens de le faire au travers des nombreuses réunions qui se sont tenues. Ce qui a permis de les dépasser sans trop de difficulté.

Ainsi, lorsqu'il s'est agi d'organiser la répartition des postes, chaque salarié a été invité à faire un courrier, puis a été reçu par la direction pour envisager la faisabilité de ses vœux, une formation d'adaptation leur étant éventuellement proposée à la clé. Patrick Martin insistera enfin sur l'importance, dans cette démarche, d'un encadrement qui ne doit être ni trop distant, ni trop dirigiste. La réussite de l'opération dépend en grande partie de sa capacité à s'approprier la démarche globale.

L'avis des professionnels

Qu'en pensent les acteurs de terrain ?
B. Ribreau, éducateur à l'AAE depuis 1981 et représentant d'une instance du personnel — qui a donc été au cœur de l'évolution de l'institution — le reconnaît : aujourd'hui « la politique du conseil d'administration et de la direction générale nous apparaît positive et dynamique ». Mais il rappelle aussi les propositions des personnels pour obtenir des conditions d'hébergement et de prise en charge adaptées aux besoins des jeunes ; et de s'interroger, à la lumière des difficultés du passé, sur les conditions à créer pour que les analyses et propositions des professionnels de terrain soient écoutées et prises en compte dans une dynamique permanente. « L'accroissement de notre estime de soi ne passe-t-elle pas aussi par la reconnaissance de notre capacité d'expertise et notre place dans le débat et les évolutions des structures », remarque-t-il. « L'actuelle stratégie favorisant, d'une façon fort intéressante les modifications de l'institution dans toutes ses dimensions, ne doit néanmoins pas occulter que cette construction collective n'est jamais évidente et doit faire l'objet d'une attention continue. Les différentes instances devant y être associées ».

Au terme de cette présentation, il apparaît possible de résumer la dynamique de changement vécue dans cette institution à partir de trois clés : la mobilisation de tous les niveaux de l'association et ceux de l'établissement en particulier ; l'écoute permanente de l'évolution des problématiques auxquelles sont confrontés les usagers ; l'appui sur la professionnalité des acteurs qui garantit une construction institutionnelle du changement.

[1] R. Bertaux, Y. Schleret et S. Bernardi dans « Les mutations du travail social » sous la direction de J.N. Chopart, Dunod, 2000. (Commander ce livre)

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Comment conduire le changement dans le secteur socio-éducatif ?

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L'avis des professionnels

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