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Vers une nécessaire réforme de la protection de l'enfance

Mélanie-LS — 2005-09-29T06:02:00Z

Pour une réforme de la protection de l'enfance

admin — 2005-09-28T22:00:00Z

Depuis quelques années, des critiques plus ou moins vives sont formulées à l'encontre du dispositif de protection de l'enfance de notre pays. Lequel date d'il y a plus de cinquante ans.

Maurice Berger n'a pas hésité, dans un ouvrage retentissant publié en 2003, à parler d'« échec » [1]. Les procès d'Outreau et d'Angers ont démontré des failles béantes tant dans le traitement judiciaire de certaines affaires d'inceste, que dans la capacité de notre société à détecter et repérer les maltraitances les plus invraisemblables.

Les professionnels du secteur sont les premiers à reconnaître un certain nombre d'insuffisances et d'incohérences (lire l'interview de Alain Grevot). Y a-t-il là un rapport de cause à effet ? Toujours est-il qu'on a vu fleurir au cours des derniers mois un bouquet de rapports se donnant pour ambition, les uns et les autres, de contribuer à des réformes majeures. Deux groupes de travail ont ainsi été mis en place fin novembre 2004, par Marie-Josée Roig, alors ministre de la Famille et de l'Enfance.

Le premier, dirigé par Philippe Nogrix, s'est consacré aux améliorations relatives à la procédure de signalement, à une meilleure articulation des différents acteurs, ainsi qu'à la prévention de la maltraitance [2].

Le second, piloté par Louis de Broissia, s'est centré sur la mise en place d'une coordination effective entre les différents acteurs, la diversification des modes de prise en charge des mineurs et des modalités de soutien aux familles ainsi que les différents aspects de l'évaluation [3].

Parallèlement aux initiatives gouvernementales, l'Assemblée nationale créait début décembre 2004 une Mission d'information sur la famille et les droits des enfants chargée d'embrasser l'examen d'une refonte de la législation relative à la famille et aux droits des enfants (dont la réforme de la protection de l'enfance) [4]. Quant à l'Observatoire national de l'enfance en danger (ONED), il vient, en septembre 2005, de faire connaître son premier rapport annuel autour d'un thème central : repenser la protection de l'enfance sans l'appauvrir
[5]. Beaucoup de travaux de réflexion donc, qui tous semblent conclure à des orientations convergentes.

Élaborer un référentiel, instituer un fil rouge

Malgré la prise en charge, chaque année, de 263 000 enfants qui bénéficient du dispositif actuel de protection et un financement atteignant près de 4,8 milliards d'euros, notre pays déplore encore chaque semaine en moyenne le décès de deux enfants, victimes de mauvais traitements. Il y a là de quoi réfléchir aux conditions de fonctionnement et d'efficacité des procédures en vigueur.

Première remarque, l'ensemble de ces textes prend la mesure de la complexité de la problématique. On peut reprendre, à cet effet, la formulation du rapport de la Mission d'information sur la famille et les droits de l'enfant : « Le dispositif repose sur un équilibre difficile à atteindre entre, d'une part, le respect de l'intimité des familles, des libertés individuelles et de l'autorité des parents et d'autre part, la nécessité de prendre en compte l'intérêt de l'enfant. Il faut contrôler la famille sans la stigmatiser, accueillir les enfants dans une stabilité affective et psychique, tout en organisant des aller et retour chez leurs parents, les protéger tout en aidant les parents à exercer leurs compétences parentales » (4).

Si, dans l'immense majorité des familles, l'articulation entre le droit des parents et celui des enfants ne pose que peu de difficultés, c'est loin d'être aussi simple, en cas de maltraitance. Ainsi, de la proposition faite par ce même rapport de donner la possibilité d'interroger la caisse d'allocation familiale afin de connaître la nouvelle adresse des familles tentées par les stratégies d'évitement. Atteinte à la liberté des parents d'un côté, mais aussi de l'autre, possibilité de préserver la continuité de la mesure de protection bénéficiant aux enfants, qu'un simple déménagement ne pourrait plus interrompre. Car cette protection s'impose par-delà l'autorité parentale, en cas de danger, dans l'intérêt que l'on dit supérieur de l'enfant.

Mais si le danger est discernable, il est bien plus aléatoire de définir avec précision où se trouve véritablement l'intérêt de l'enfant. D'où la préconisation du rapport Nogrix consistant à élaborer des signes indicateurs de la souffrance liée à la maltraitance, qui soient identifiables en amont du signalement (proposition n°4). Un outil référentiel permettrait, explique-t-il, de croiser les différents regards ainsi que les multiples sources susceptibles d'apporter un éclairage : médicales, sociales, psychanalytiques, psychologiques, ethnologiques… (2) Ce croisement tellement compliqué à mettre en œuvre, tant les intervenants agissent en ordre dispersé. « La pluralité des institutions et des professionnels concernés (…) ainsi que la diversité, voire l'hétérogénéité de leurs missions et de leurs pratiques » (3) rendent tout à fait pertinente l'instauration d'un véritable référent. Non pas au sens éducatif, comme cela se passe quand chaque institution désigne un intervenant qui sera l'interlocuteur privilégié de l'enfant et de sa famille, mais dans une logique de continuité.

Ce référent « fil rouge » s'appuierait sur un projet global élaboré dans un cadre pluridisciplinaire. Il serait garant d'une meilleure cohérence entre les actions menées par les différents intervenants et aurait la charge d'évaluer « les mesures mises en place au regard des objectifs posés, ainsi qu'à la qualité des réponses apportées. » (3)

Clarifier la place respective de l'administratif et du judiciaire

Quand on évoque l'articulation des acteurs de la protection, on ne peut qu'attendre la clarification de l'action respective des services judiciaires et de ceux du conseil général. Le dispositif français confie, depuis les textes de 1958 et 1959, la protection de l'enfance à la fois aux services de l'aide sociale à l'enfance et aux tribunaux pour mineurs.

La loi précise très clairement, dans le cadre d'une situation de maltraitance, les conditions du passage d'une situation familiale du ressort de l'autorité administrative (ASE) à l'autorité judiciaire : soit la famille s'oppose à toute évaluation, soit elle refuse l'aide proposée. En fonction de l'un de ces critères, le juge des enfants peut être saisi, car il est le seul à pouvoir imposer des mesures contraignantes d'investigation ou de suivi. L'intervention judiciaire apparaît donc clairement comme subsidiaire de l'action de l'administration du conseil général.

Le rapport Broissia (3) ainsi que celui de la mission (4) préconisent de généraliser cette subsidiarité à l'ensemble des procédures de protection. Cela permettrait de répondre à la dérive actuelle de judiciarisation excessive des situations de protection qui engorgent des tribunaux déjà bien mal lotis, la France étant comme le note le rapport de la mission « au 23ème rang des pays européens pour le montant des dépenses, par habitant, consacrées à la justice (…) l'Allemagne disposant de cinq fois plus de juges pour enfants » (4) Cette distinction ne doit pas aboutir à l'affaiblissement de l'autorité administrative et judiciaire, mais au contraire à son renforcement.

Ainsi, le rapport Broissia en appelle-t-il à confier au département le rôle de « chef d'orchestre ayant légitimité à l'égard de l'ensemble des partenaires » (3), le rapport de la mission proposant, quant à lui, qu'il soit chargé de la préparation et de l'application du schéma départemental, de la collecte des informations sur les enfants à risque et de la coordination et de l'évaluation des mesures éducatives. (4)

Quant au juge des enfants, ce même rapport préconise qu'on lui donne le pouvoir, dans certaines circonstances, d'atteindre ponctuellement à l'autorité parentale, « s'agissant des droits usuels utilisés pour la vie courante de l'enfant, tels que l'autorisation d'opérer, de sortir du territoire, de pratiquer une activité culturelle ou sportive, ou de prendre toute décision relative à la vie scolaire de l'enfant » (4). Cela concernerait ces situations où le désinvestissement parental est tel qu'une délégation de l'exercice de l'autorité parentale s'impose, pour permettre à l'enfant de vivre normalement.

Diversifier les pratiques et soutenir les professionnels

Les professions socio-éducatives fonctionnent selon des habitudes acquises au cours des cinquante dernières années. L'adaptation aux mutations en cours se fait progressivement. Mais, « la protection de l'enfance reste encore insuffisamment perméable aux grandes mutations de l'action sociale et médico-sociale d'aujourd'hui : restant largement liée à la mesure, administrative ou judiciaire, dans une approche essentiellement individuelle et curative, elle n'intègre que progressivement des logiques plus collectives appuyées sur l'environnement de vie des personnes » note le rapport Broissia (3).

Ainsi, du secret partagé qui doit pouvoir être autorisé grâce à une modification du Code de la santé et du Code de l'action sociale et des familles (proposition n°2 du rapport Nogrix). Mais aussi de ces pratiques professionnelles encore trop souvent coincées entre le « tout ou rien » : maintien en famille ou placement. Et ce malgré les nombreuses initiatives (citées par le rapport de la mission) qui méritent d'être mieux connues et étendues : internat de semaine, placement de vacances et de week-end, prise en charge de jour, placement sans déplacement à l'image du SAPMN du Gard, parrainages, AEMO exercée le week-end, etc. (4) Pour que ces pratiques puissent se répandre, encore faut-il renforcer la formation initiale et continue des intervenants, en mettant l'accent sur l'analyse des émotions ainsi que sur les représentations tant personnelles que professionnelles.

C'est l'objet de la proposition n°1 du rapport Nogrix : « La souffrance et l'isolement des professionnels sont également à prendre en compte et il faut pouvoir déposer ces situations qui peuvent nuire à l'analyse et à la pratique. Il faut encourager le recours à des professionnels compétents et formés à la supervision, la régulation et l'accompagnement d'équipe » (2).

Vers une réforme législative ?

Le dernier débat d'ampleur nationale que le parlement ait consacré à la protection de l'enfance remonte à 1989. « De nombreuses voix se sont élevées pour appeler à une modification législative d'envergure » commente le rapport de l'ONED. Cette entreprise permettrait de réaffirmer la prépondérance de l'État dans la politique de protection de l'enfance, impulsant la même cohérence sur l'ensemble du territoire.

Trois propositions de ce rapport peuvent être évoquées ici :

La première concerne une entrée unique dans le système de protection : « cette entrée pourrait se faire au niveau d'une cellule départementale chargée de transmettre au parquet les situations qui relèvent de sa saisine, sans laisser à chaque professionnel ou citoyen la responsabilité du choix de l'autorité à saisir. »

La seconde proposition s'intéresse à la révision obligatoire des situations à leur échéance (limitée par la loi en 1986 à deux ans au plus) qui est actuellement conçue comme la confirmation ou non de la poursuite de la mesure de séparation. Ce systématisme constitue parfois un élément angoissant tant pour les enfants que pour les parents mais aussi pour ceux qui les suppléent. Il s'agirait de recentrer cette audience bien plus sur la « vérification de la régularité de l'action éducative au regard de la décision qui l'a ordonnée, du bilan du développement de l'enfant, de l'écoute des familles, des professionnels chargés de l'accueil, ce qui peut bien évidemment mais pas nécessairement poser la question de sa poursuite ».

Une troisième question porte sur les rôles respectifs et modes de coordination entre juge des enfants, juge aux affaires familiales et juge des tutelles et sur l'intérêt et les difficultés qu'entraînerait la création d'un juge de l'autorité parentale.

Bien des pistes qui, si elles devaient se concrétiser au niveau législatif, viendraient modifier notablement le visage du dispositif actuel et lui permettre de s'adapter aux défis du XXIe siècle.

[1] L'échec de la protection de l'enfance, Maurice Berger, éd Dunod, 2003 (lire la critique)

[2] Rapport du groupe de travail placé sous la présidence de Philippe Nogrix, sénateur d'Ille-et-Vilaine, « L'amélioration de la procédure de signalement de l'enfance en danger » avril 2005 (consultable sur Internet)

[3] « Rapport sur l'amélioration de la prise en charge des mineurs protégés » Louis de Broissia, Président du conseil général de la Côte d'Or et vice-président de l'Assemblée des départements de France, avril 2005 (consultable sur Internet)

[4] Rapport de la mission d'information sur la famille et les droits de l'enfant : « Réformer la protection de l'enfance autour de quatre priorités » juin 2005 (consultable sur Internet)

[5] Premier rapport annuel de l'Observatoire national de l'enfance en danger, septembre 2005 (consultable sur Internet)

L'atelier du juge, à propos de la justice des mineurs

admin — 2005-09-28T22:00:00Z

Notre société laisse peu de place entre le démon en liberté et l'ange déchu, entre la victime et le bourreau. Il revient pourtant à la justice des mineurs d'avoir à gérer l'un et l'autre, souvent confondus, en confiant à un même magistrat intervenant à la fois au civil et au pénal, les charges de juge d'instruction, de juge de tribunal correctionnel, de juge d'application des peines, de juge des mesures éducatives et de juge de tutelle aux prestations familiales : le ci-devant juge pour enfants.

L'auteure, vice-présidente au tribunal pour enfants de Lille, nous convie à un voyage à la rencontre d'une fonction qui se trouve au cœur de la complexité de la vie lorsque celle-ci croise la violence, la détresse, la souffrance ou l'acte du mineur qui transgresse la loi. Pour ce qui est de la délinquance, il y a l'indétrônable ordonnance de 1945, tant décriée, mais toujours vaillante, et qui, malgré ses dix-sept réformes, continue à alterner mesures répressives et mesures éducatives (qui se répartissaient en 2003 à raison respectivement de 43 % et de 57 %). Son fondement, c'est la conviction que transmettre la loi pénale à un mineur, c'est s'engager dans un long processus d'éducation et de passation de valeurs : « la pédagogie est l'art de la répétition… non pas à l'identique, mais en variant et en adaptant les phases d'explication et de sanction et en aménageant une progression dans les réponses apportées aux actes de délinquance » (p.66).

Mais, le juge des enfants ne fait pas qu'intervenir face à la délinquance. Il est aussi le magistrat de la protection de l'enfance victime. Il a à disposition pour cela un large cadre de définition qui lui permet d'entrer dans la complexité et de ne pas se limiter à la seule dimension de la faute des parents. C'est d'abord et surtout le procès d'assistance éducative qui ne vient sanctionner ni les familles, ni le comportement de l'enfant. Malheureusement, le dispositif français a placé cette mesure en situation d'hégémonie tant par rapport à la panoplie judiciaire diversifiée permettant de limiter l'autorité parentale (délégation, retrait partiel ou total, tutelle), au prétexte du potentiel qu'il entend développer chez les parents, que par rapport à l'action administrative négociée largement marginalisée.

Laurence Bellon ne se contente pas d'un état des lieux. Elle développe largement les projets de réforme en cours, déplorant au passage l'absence grandissante de l'État comme autorité régulatrice. L'écart de 1 à 12 en terme de taux de placement selon les départements, démontre que la liberté accordée aux politiques locales de protection de l'enfance risque d'aboutir à une profonde inégalité territoriale, si le pouvoir central disparaît dans son rôle de force de contrôle et de référentiel de qualité, contrairement à ce qui se passe dans des pays fortement décentralisés comme la Grande Bretagne ou l'Allemagne.

éd. érès, 2005, (246 p. ; 23 €)

Le placement de l'enfant victime. Une mesure irrespectueuse

admin — 2005-09-28T22:00:00Z

L'avantage avec le livre de Marcelle Bongrain, c'est qu'on en a deux pour le prix d'un ! L'auteur nous fait tout d'abord une brillante démonstration de ce que peut donner l'idéologie familialiste, avant de laminer ensuite l'essentiel de son argumentation.

Commençons donc par cette défense et illustration du droit inconditionnel des parents. « L'enfant mineur n'a qu'une place, celle d'être dans sa famille. L'enfant habite chez ses parents. Il ne peut avoir une autre place » (p.15) affirme-t-elle d'un ton péremptoire. L'on comprend mieux, dès lors, le titre de son ouvrage : le placement de l'enfant victime ne peut en effet qu'apparaître comme une « mesure irrespectueuse »… puisque le mineur ne peut être heureux, s'épanouir et grandir qu'au sein de sa famille.

Mais si l'enfant a été cruellement battu ou violé et exprime son refus de revoir ses bourreaux ? Marcelle Bongrain a pensé à tout : « les adultes seront là pour lui faire entendre raison (…) les familles d'accueil, les directeurs d'institutions doivent montrer toute leur autorité pour venir au bout du refus de l'enfant » (p.51). C'est qu'on a à faire à un mineur qui ne sait pas ce qui est bon pour lui : « l'enfant placé a le droit d'exprimer son désir de rompre tout lien avec ses parents, puisque les travailleurs sociaux et le juge sont là pour l'entendre… » (p.51) Cause toujours, tu m'intéresses. « Mais, ils sont là aussi pour lui dicter sa conduite et déterminer quel est son intérêt, souvent malgré lui ». Il faut effectivement lui faire entrer dans la tête que quel que soit ce qu'il a subi, son intérêt est de retourner vers sa famille, puisque « le placement n'a pas pour finalité de détruire la cellule familiale, mais au contraire de la maintenir et la rétablir » (p.46).

Ce n'est pas la maltraitance qui menace la cellule, c'est le vilain placement : CQFD. Plutôt que d'argumenter sur les dangers de cette prise de position purement idéologique, redonnons la parole à l'auteur qui se tire une balle dans le pied : « Ne brandissons pas la sacro-sainte formule “l'intérêt de l'enfant'', sans nous interroger sur ce qu'exige la protection immédiate et à long terme d'un jeune qui souffre. Cela permettrait peut-être de faire passer l'enfant avant les intérêts des adultes. Pour cela il faut l'entendre, l'observer, le voir évoluer, réagir, lui laisser la place centrale » (p.63)… et faire dépendre étroitement ses relations avec sa famille non des représentations des adultes qui l'entourent mais de ses vrais besoins en la matière, pourrait-on rajouter.

Quant à la préservation de la place des parents au cœur même du placement, autre leitmotiv de l'auteur, là aussi, elle se répond à elle-même : « éduquer l'enfant relève du quotidien, l'éducation passe par l'exemple, le mimétisme, aussi bien que par le dialogue et les sanctions. Il va être très difficile pour les parents de conserver ce droit à part entière » (p.77). Comme quoi, avec peu de bon sens, on arrive parfois au bout des pires idéologies !

éd. L'Harmattan, 2004 (140 p. ; 13 €)

Refuser les expulsions de lycéens

admin — 2005-09-28T22:00:00Z

Subrepticement, la politique à l'égard des sans-papiers est devenue plus répressive, l'objectif avoué étant d'augmenter massivement — de 50 % — les expulsions. De jeunes lycéens ayant commencé à bâtir leur vie en France se voient expulsés à leur majorité. Plus qu'avant, la résistance s'organise

“On ne se réjouit pas de notre succès » : lancé fin juin 2004 (même si des collectifs existent ici et là depuis dix ans), le Réseau Éducation sans frontières (RESF) a du pain sur la planche, et l'été a été particulièrement chaud [1]. Les actions répressives en direction des étrangers en situation irrégulière se sont intensifiées : contrôles musclés et répétés, restrictions à l'accès aux soins, charters (« illégaux ! », proteste la Ligue des droits de l'homme, l'article 19 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne interdisant formellement les expulsions collectives d'étrangers)… Les motifs d'inquiétude sont nombreux : fichiers de personnes hébergeantes, création de nouveaux centres de rétention, intrusion de la police à l'école, criminalisation de la solidarité, délocalisation des salles d'audience… On a dénombré 15 000 sans-papiers renvoyés en 2004, tandis que 23 000 expulsions sont annoncées pour cette année.

Durcissement tous azimuts : les mineurs isolés obtiennent la nationalité française s'ils ont été placés à l'Aide sociale à l'enfance pendant trois ans : avant, il n'existait aucune condition de durée pour l'obtenir après un placement en institution. Pour ceux qui sont nés en France, il faut justifier d'un séjour continu de huit années et de cinq années de scolarité pour, entre 16 et 21 ans, se voir délivrer une carte de séjour… d'un an.

Certaines « barrières morales » estiment les associations, semblent avoir sauté : mise en rétention de mineurs, traque policière d'adolescents, arrestation de futurs conjoints de Français quelques jours avant le mariage, interpellations dans les établissements scolaires et les centres de vacances, gardes à vue de militant(e)s et de journalistes…

Appéhensions convergentes

RESF est fort aujourd'hui d'une cinquantaine d'organisations et associations, et d'une dizaine de collectifs d'établissements. Le 15 septembre dernier, autour de la longue table ovale de la LDH, des membres du réseau, de syndicats de l'Éducation nationale (FSU, Sud) et de journalistes (SNJ-CGT), d'Act up, du Gisti, de la Cimade, du Mrap, du syndicat de la magistrature, et d'une fédération de parents d'élèves (FCPE) ont émis des appréhensions convergentes. La veille, une délégation avait été reçue au ministère de l'Intérieur, avec deux cas précis abordés, sans grand résultat.

Depuis cinq ans sur le territoire français, Guy Effeye, 19 ans, d'origine camerounaise, hébergé par un oncle, fait ses études de la 3ème à la terminale. L'an dernier, il rencontrait une jeune femme, avec qui il vient d'avoir un bébé. Travaillant cet été sur un marché en Moselle, il est placé en rétention, sous le coup d'un arrêté de reconduite à la frontière. Son lycée, à Épinay-sur-Seine (93), se mobilise. « Tant l'antériorité de séjour en France de l'intéressé que ses fortes attaches familiales sur ce territoire lui permettent désormais en effet de présenter utilement une telle demande [d'une carte de séjour temporaire] », avait plaidé le président de la Ligue des droits de l'homme, Jean-Pierre Dubois, auprès du ministre de l'Intérieur, le 15 septembre, lors de sa rencontre avec lui.

18 septembre, Roissy : la police aux frontières (PAF) tente d'embarquer le lycéen sur un vol à destination de Douala (Cameroun). Sa résistance et celle de plusieurs dizaines de manifestants — lycéens et professeurs, militants du RESF et de la LDH, député de la circonscription, de même que les passagers de l'avion… — feront échouer l'opération. Le lendemain, le jeune homme était déféré au tribunal de grande instance de Bobigny, la mobilisation lycéenne l'accompagnant là aussi.

Au final, le jeune homme sortira libre — après 32 jours de rétention —, la préfecture lui ayant finalement accordé un titre de séjour d'un an, « à titre humanitaire » : « ce titre de séjour, accordé parce que M. Effeye est le père d'un fils âgé de seulement quelques semaines, n'est valable que jusqu'à la fin de son cycle scolaire, ce qui signifie que la procédure d'expulsion pourra reprendre après son baccalauréat », tient à préciser, cynique et mauvais perdant, le ministère de l'Intérieur. Une victoire qui, pour le réseau, en appelle d'autres.

Plus globalement, la mobilisation prend forme : samedi dernier, une manifestation de soutien aux sans-papiers scolarisés s'est déroulée à Paris à l'appel de plusieurs associations et partis (MRAP, SOS Racisme, Ligue des droits de l'homme, Droits devant, Verts, PCF…). La LDH, pour sa part, se prépare à lancer un « appel à l'insurrection des consciences ».

[1] Réseau Éducation sans frontières - c/o EDMP - 8 impasse Crozatier - 75012 Paris

PJJ : pour l'application du principe de subsidiarité

admin — 2005-09-28T22:00:00Z

Propos recueillis par Jacques Trémintin

Les rapports présentés depuis le début de l'année apportent-ils vraiment une contribution nouvelle ?

Il y a, je pense, un ton un peu différent. Ces rapports ne se contentent plus de faire des propositions de retouches partielles, secteur par secteur, mais reconnaissent qu'il y a un problème structurel. Ils avancent la nécessité de redéfinir les principes d'action d'un dispositif de protection de l'enfance qui manque singulièrement de clarté et de lisibilité.

Alors que Pierre Naves, auteur de plusieurs des rapports précédents, n'était pas allé jusqu'à préconiser une refonte législative, cette proposition est aujourd'hui fréquemment reprise. Tout cela a été rendu possible par plusieurs événements qui se sont cumulés.

Il y a d'abord eu le livre de Maurice Berger, véritable pavé dans la mare, qui abordait des sujets pas vraiment politiquement corrects. Au même moment est sorti le rapport du centre Innocenti [1] sur les décès des enfants pour cause de maltraitance qui a épinglé la France, mettant la pression sur les politiques et provoquant chez eux une implication croissante. Sans oublier le procès d'Angers qui a encore aggravé la mise en question de l'efficacité de la protection de l'enfance.

La batterie de propositions concrètes que l'on découvre depuis quelques mois n'est donc pas un hasard. Elle démontre, à mon sens, que nous sommes arrivés à une période charnière, celle qui voit la fin d'un cycle d'analyses et le début de la refonte de notre dispositif de protection de l'enfance. J'y crois d'autant plus que dès 1993, j'écrivais que la France était le seul des grands pays de l'Europe de l'ouest à n'avoir pas reposé les fondements de cette question. Au contraire, les petites retouches successives n'ont fait qu'accroître l'incohérence du dispositif.

Il y aurait donc une chance pour que ces rapports ne connaissent pas le même destin que les précédents : finir dans un tiroir ?

L'État a donné le ton en introduisant dans sa loi organique des lois de finance la notion de programme et d'objectif qui est l'amorce d'une révision fondamentale des finances publiques. On s'oriente vers une politique destinée, comme le font depuis longtemps l'Allemagne et la Grande Bretagne, à vérifier l'utilisation et les résultats de chaque euro dépensé. Quand Claire Brisset ou des rapports de l'IGAS mettent en cause l'efficacité du travail réalisé par certains départements, quand Maurice Berger dénonce la protection de l'enfant comme un bateau ruineux à la dérive, quand la Cour des comptes épingle la gestion de la PJJ, on n'imagine pas que cela puisse durer encore très longtemps.

De son côté, la loi de 2002 oblige le secteur public comme le secteur associatif à avoir des projets de service clairs. On ne peut pas avoir un tel projet, si la superstructure que constituent les dispositions légales de protection de l'enfance continue à être aussi confuse. Il n'est plus acceptable que des situations puissent être orientées, - selon qu'elles sont prises en charge à Tours, à Bordeaux ou à Chambéry - soit vers le juge des enfants, soit vers l'aide sociale à l'enfance. La singularité de la situation actuelle tient dans le fait que la volonté de changement se manifeste plus du côté des décideurs que des professionnels, qu'elle provient plus de la pression médiatique ou technocratique que du désir exprimé de modification des pratiques.

Même s'il y a une réelle attente d'une reconnaissance des modes d'action intermédiaires qui se multiplient à travers le pays entre le placement et l'AEMO, c'est bien le politique qui s'est emparé de l'affaire. Il a compris que la protection de l'enfance pouvait être porteuse, comme l'a expérimenté, en premier, Ségolène Royale. L'appel des cent, initié, tout récemment, par Roméo et Rosenczveig et signé par des personnalités tant de gauche que de droite montre qu'il y a là un mouvement très consensuel qui est convaincu de la nécessité d'une action législative d'ampleur pour redonner souffle à la protection de l'enfance.

Si vous aviez à privilégier trois réformes devant intervenir en priorité, lesquelles retiendriez-vous ?

Celle qui fait consensus aujourd'hui est l'application du principe de subsidiarité que l'on retrouve dans quasiment toutes les politiques publiques européennes et notamment dans celles qui s'appliquent en protection de l'enfance. Il s'agit de faire dépendre l'intervention du juge des enfants, non seulement du danger pour l'enfant, mais aussi de l'échec des tentatives d'approche volontaire ou négociée. Ce serait là une réforme importante même s'il faut garder à l'esprit que l'image publique des services d'aide sociale à l'enfance est loin d'avoir le même crédit que celle des juges pour enfants dont l'aide est perçue curieusement comme moins stigmatisante que celle pouvant être apportée par les services sociaux. Le risque serait alors de perdre le contact avec toute une population qui s'adressait directement à la justice.

Le deuxième axe qui me semble essentiel ne peut se comprendre qu'à partir du débat qui oppose les partisans du maintien en l'état de la loi d'assistance éducative qui restent très attachés aux liens avec l'autorité parentale, et ceux qui veulent couper le cordon avec cette autorité en se centrant sur l'intérêt de l'enfant.

On se trouve là dans une logique protectionnelle qui s'inspire des Anglo-Américains et de la Convention internationale des droits de l'enfant. Peut-être peut-on garder l'assistance éducative, mais en rééquilibrant l'importance de l'attachement aux parents et le besoin de stabilité et de sécurité de l'enfant, comme le propose le rapport Bloche Pecresse qui a introduit l'idée intéressante de garantir au mineur un projet de vie et de rechercher - comme l'ont fait les Anglais - à limiter les ruptures de vie. On peut garder la tonalité de primauté du lien avec les parents tout en prenant en compte parallèlement les besoins spécifiques de l'enfant. Cela passerait par l'attribution d'un plus grand pouvoir au juge des enfants pour lui permettre de moduler les attributions de l'autorité des parents ainsi que l'élargissement de ses compétences à toutes les situations de difficulté de l'enfant dans sa famille.

Le modèle allemand qui cumule la fonction de juge des affaires familiales, de juge des enfants et de juge des tutelles en est une bonne illustration, en ce qu'il se donne vraiment les moyens pour prendre en compte toutes les facettes du mal-être de l'enfant.

Le troisième axe concerne les contre-pouvoirs. Si la loi 2002 est pétrie de bonnes intentions en matière de droits de l'usager, son application concrète en la matière reste assez aléatoire. Donner aujourd'hui plus de pouvoir aux conseils généraux ou aux juges pour enfants présente un risque supplémentaire de déséquilibre entre le décideur et l'usager. Cela pourrait être compensé par exemple par un renforcement du rôle de l'administrateur ad hoc ou de l'avocat pour enfant, afin que l'intérêt de ce dernier soit pris en compte par quelqu'un qui ne soit pas le décideur.

Autre possibilité, comme le suggère l'ONED, accroître les possibilités données au défenseur des enfants en terme d'alerte, ou à l'IGAS dans ses inspections. L'enjeu se situe dans l'extension du contrôle de la mise en œuvre du dispositif et des capacités de régulation des tensions et crises inhérentes au domaine de la protection de l'enfance.

[1] Le centre de recherche Innocenti de Florence, dépendant de l'UNICEF estimait en 2003 que presque 3500 enfants de moins de 15 ans mouraient chaque année dans le monde industrialisé, suite à la maltraitance physique et à la négligence. La mortalité infantile due aux mauvais traitements semble avoir un taux exceptionnellement faible en Espagne, en Grèce, en Italie, en Irlande ou en Norvège, les risques étant quatre à six fois plus élevés en Belgique, en France, en Hongrie, en Nouvelle-Zélande et en République tchèque et de dix à quinze fois plus élevés aux Etats-Unis, au Mexique ou encore au Portugal