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Publication n° 912 du 15 janvier 2009

Thèmes : Insertion.

RSA : l’enjeu de l’accompagnement

La loi sur le revenu de solidarité active est définitivement adoptée. Dès le mois de juillet 2009, il remplacera le revenu minimum d’insertion et l’allocation parent isolé. En plus d’une incitation financière à la reprise d’emploi, le dispositif est tenu de proposer un accompagnement vers et dans l’emploi à ses bénéficiaires. Quel sera cet accompagnement ? Quel rôle auront les travailleurs sociaux dans ce dispositif ? Quels sont les résultats des expérimentations en cours ? Petit tour d’horizon sur trois départements

« Personne n’est inemployable. » Cette affirmation de Fabien Tuleu, directeur délégué de l’agence nationale pour les solidarités actives (ANSA), est le postulat de base du revenu de solidarité active (RSA). L’insertion professionnelle est la priorité des priorités du dispositif. L’ANSA est chargée d’accompagner les départements dans leur expérimentation de cette nouvelle allocation destinée à remplacer, dès le mois de juillet 2009, le revenu minimum d’insertion (RMI) et l’allocation parent isolé (API). L’idée repose sur deux principes : « Assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence afin de lutter contre la pauvreté, encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle et aider à l’insertion sociale des bénéficiaires », stipule le texte de loi. L’allocataire perçoit donc un revenu minimum garanti équivalent au RMI s’il ne travaille pas et une incitation financière dès les premières heures travaillées. La volonté est de faire en sorte que l’allocataire du RMI ne perde pas d’argent lorsqu’il reprend un emploi. Le dispositif prévoit le cumul intégral du revenu d’activité et de l’allocation pendant les trois premiers mois, à partir du quatrième mois le bénéficiaire peut cumuler entre 60 % et 70 % de son salaire avec son allocation calculée en fonction de la composition du foyer et du nombre d’enfants à charge. Lorsque cette règle ne lui est pas favorable une clause de sauvegarde peut être appliquée. Le deuxième principe est que « le bénéficiaire du revenu de solidarité active a droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique. » Incitation financière et accompagnement sont donc les deux piliers de cette réforme, aujourd’hui expérimentée dans trente-quatre départements. Quels sont les résultats de cette expérience qui devait à l’origine durer trois ans, et que l’agenda politique a considérablement raccourci ? Quel accompagnement les départements proposent actuellement aux treize mille bénéficiaires « cobayes » ?

Multiples RSA

« Rien n’a changé par rapport au RMI. » Franck Ruet, éducateur spécialisé de formation, est un référent généraliste de parcours, terme choisi dans son département du Nord pour désigner le référent RSA. Il affirme accompagner les bénéficiaires du RSA comme il accompagnait ceux du RMI. Il a personnellement assisté à deux réunions d’information sur le nouveau dispositif où il a surtout été question de gestion administrative, rien sur l’accompagnement. Il se plaint d’ailleurs - et il n’est pas le seul - de l’impossibilité, en raison de la complexité du calcul, d’annoncer une somme d’incitation financière précise à celles et ceux qu’il accompagne. Autre département, autre approche radicalement différente : Christophe Lebreton, conseiller en économie sociale et familiale, aujourd’hui référent RSA, a particulièrement apprécié d’être impliqué dans le processus de réflexion qui a accompagné l’expérimentation du RSA dans l’Eure, premier département expérimentateur 1 . « Nous avons réfléchi au RSA un an avant sa mise en place sur notre territoire en juin 2007 », raconte-t-il. Il a lui-même coordonné un groupe de bénéficiaires chargés de réagir sur le dispositif. « Une dizaine de personnes au RMI se réunissaient tous les mois. Nous leur demandions ce qu’elles pensaient de l’insertion aujourd’hui, les points positifs et négatifs, elles nous racontaient leurs parcours et ce qu’elles attendaient du RSA en termes d’accompagnement comme d’incitation financière. » Il témoigne également de réunions régulières avec les différents acteurs de l’insertion : conseil général, CAF, ANPE… Il a vraiment eu le sentiment d’être entendu. Deux départements, deux vécus opposés. En réalité, il y a autant de RSA que de départements expérimentateurs : différents modes de calcul de l’incitation financière, différents niveaux de sortie du dispositif (seuil de pauvreté, SMIC, équivalent d’un SMIC et demi…), différents accompagnements et tout autant d’accompagnateurs venus d’horizons divers. Derrière le référent RSA peut se trouver un agent ANPE, un employé d’agence d’intérim, une assistante sociale, un éducateur spécialisé, un conseiller en économie sociale et familiale… Même si la loi fixe un cadre, il est difficile, dans ce contexte, de faire un descriptif unique et consensuel de ce que sera demain l’accompagnement des bénéficiaires du RSA.

Que dit la loi sur l’accompagnement ?
Après un premier diagnostic, le bénéficiaire du RSA est orienté, soit vers un parcours d’insertion professionnelle, soit vers un parcours d’insertion sociale, « lorsqu’il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement, à l’absence de logement ou à son état de santé font temporairement obstacle à son engagement dans une démarche de recherche d’emploi. » Dans les deux cas, la personne se voit désigner un référent unique. Si au bout d’un délai de six mois, qui peut aller jusqu’à douze mois, le bénéficiaire du RSA, orienté vers un parcours d’insertion sociale, n’a pu rejoindre le parcours d’insertion professionnelle, sa situation est alors étudiée par une équipe pluridisciplinaire qui envoie ses conclusions au conseil général. Ce dernier peut alors réviser le contrat RSA, c’est-à-dire revoir les engagements pris par les deux parties, conseil général d’un côté, bénéficiaire du RSA de l’autre.

Parcours de RSAiste

« Allo, plate-forme RSA j’écoute. » Dans le département de l’Eure, un potentiel bénéficiaire doit d’abord joindre une plate-forme téléphonique pour vérifier en ligne s’il entre dans le dispositif. Si c’est le cas, un rendez-vous est fixé avec un référent au sein de l’équipe pluridisciplinaire chargée du RSA. Dans le Val d’Oise, les RMIstes concernés ont été avertis de leurs droits soit par courrier, soit par l’intermédiaire de leur référent RMI. Dans le Nord, le passage RMI/RSA a été automatique pour tous ceux qui reprenaient un emploi dans le territoire d’expérimentation. Les parcours là aussi sont multiples avec toutefois des points de rencontres récurrents : la signature d’un avenant RSA inscrivant les droits et les devoirs des bénéficiaires et du conseil général, l’envoi à la CAF des feuilles de paye tous les mois pour le calcul de l’incitation financière, des rendez-vous réguliers avec le référent RSA. Le public concerné est souvent décrit de la même manière par les travailleurs sociaux, Fabien Tuleu le résume : « Un tiers des RMIstes sont très proches de l’emploi, le RSA est, pour eux, la petite passerelle manquante pour franchir le pas. Un tiers a besoin d’un accompagnement : travailler sur la confiance en soi, le rythme des horaires, lever les freins comme le problème des transports ou de la garde d’enfants ; ils ont besoin d’une remobilisation sociale nécessaire à la reprise du travail. Enfin, un dernier tiers est éloigné de l’emploi. Ils sont dans ce que j’appelle le « syndrome du plat de spaghettis », c’est à dire que leurs problématiques sont multiples et entremêlées. » Ce dernier tiers a besoin d’un accompagnement social avant toute insertion professionnelle. Dans le Val d’Oise, deux parcours sont dédiés à ces personnes : le parcours mobilisation et le parcours santé. Les conseils généraux ont, dans la majorité des cas, prévu pour ces personnes une orientation vers un parcours d’insertion sociale dont l’objectif est de rejoindre le parcours d’insertion professionnelle à plus ou moins long terme. Cependant, certains travailleurs sociaux se disent inquiets face à la baisse des moyens alloués à ce public qui pourtant a le plus besoin d’accompagnement. À leurs yeux, le RSA profite essentiellement aux personnes les plus proches de l’emploi. Notamment, à celles qui reprennent un temps partiel. Elles peuvent alors compter sur une incitation financière moyenne, selon les départements, de l’ordre de 100 à 200 euros jusqu’à ce qu’elles parviennent à un seuil de revenu à peu près équivalent au SMIC, mais là encore les niveaux diffèrent selon les départements. En revanche, une personne seule qui retrouve un emploi à temps plein rémunéré au SMIC, n’a plus d’incitation financière. Dans certains cas, l’ancien système est alors plus avantageux : il permettait d’avoir une part d’intéressement pendant la première année de travail et de toucher la prime de retour à l’emploi. Lorsqu’elles en ont la possibilité, certaines personnes refusent donc le RSA pour ces raisons. D’autres choisissent de rester dans le dispositif, même sans incitation financière, pour bénéficier de l’accompagnement dans l’emploi. Car dans le RSA, l’accompagnement du bénéficiaire se poursuit au moins six mois après que la personne ait retrouvé un emploi (lire le témoignage d’un bénéficiaire). C’est la grande nouveauté. Mais là encore les expérimentations sont multiples.

Accompagner dans l’emploi

« Avant, avec le RMI, nous arrêtions l’accompagnement aux portes de l’emploi, rapporte Geneviève Besson, directrice de la lutte contre les exclusions dans l’Eure. Nous considérions alors que tout était acquis, nous avions atteint l’objectif, or bien souvent cela craquait derrière. L’une des vertus du RSA est de montrer qu’il faut continuer de suivre la personne une fois l’emploi trouvé. » Fabien Tuleu lui emboîte le pas : « 30 à 35 % des RMIstes qui reprennent un emploi dévissent dans les trois premiers mois de la reprise pour des tas de raisons qui peuvent être surmontées si l’accompagnement se poursuit dans l’emploi. » Le suivi du référent peut alors viser à accroître le nombre d’heures travaillées, à consolider le contrat vers un CDI, à soutenir la personne dans sa transition entre la formation et l’emploi. Un enjeu de taille alors que les expérimentations montrent que les emplois décrochés sont en grande majorité précaires et que le contact avec l’entreprise est le plus souvent très difficile à établir. « Au début de l’expérience, nous avions invité cinq mille entreprises à venir découvrir le RSA, rapporte Christophe Lebreton. Seules une vingtaine se sont déplacées. » Rébecca Guyot, référente RSA dans le Val d’Oise, avance qu’elle peut entrer en contact avec l’entreprise pour tenter, par exemple, d’augmenter le volume d’heures travaillées « mais uniquement si le bénéficiaire est d’accord. » Or, c’est rarement le cas. Souvent, la personne a retrouvé un emploi par ses propres moyens ; il est hors de question, de peur de la stigmatisation, que son employeur apprenne qu’elle bénéficiait du RMI ou qu’elle perçoit désormais le RSA. Les travailleurs sociaux avouent donc manquer de moyens pour, par exemple, sortir la personne d’un temps partiel subi. « Nous pouvons leur proposer d’élargir leurs recherches de travail et de trouver un second employeur », avance Rebecca Guyot qui concède que ce n’est vraiment pas idéal. Tous soulèvent leur inquiétude d’installer durablement les personnes dans des emplois à temps partiel. Selon Fabien Tuleu, cet obstacle devra être levé par l’implication des entreprises : « Il n’y aura pas de dispositif RSA réussi sans la mobilisation des employeurs », affirme-t-il. Mais comment les mobiliser alors que dans le dispositif rien ne les y oblige ? Comment contrer la tendance actuelle à l’augmentation des temps partiels subis et à la multiplication des contrats précaires ? Et puis comment faire lorsque l’emploi n’existe pas ?

Marche forcée vers l’emploi ?

« Attention à la pensée magique dans la priorité donnée à l’insertion professionnelle, prévient Geneviève Besson. Il faut d’abord que l’emploi existe et que tout le monde soit en insertion professionnelle. » Or, à ses yeux, les problématiques de santé ou de logement ne sont parfois pas les seules raisons pour lesquelles une personne n’est pas en capacité de trouver un emploi. « Les causes peuvent être bien plus complexes », affirme-t-elle. « Quel sera le sens de l’accompagnement social s’il est assujetti à l’insertion professionnelle ? », questionne-t-elle. Est-ce que les travailleurs sociaux seront soumis à pression s’ils ne parviennent pas à inscrire leur bénéficiaire dans une insertion professionnelle ? Enfin, que faire lorsque le bassin d’emploi est tellement sinistré que les perspectives d’embauche sont extrêmement minces. À Fourmies, où travaille Franck Ruet, les usines ont fermé, les ouvriers se sont retrouvés au chômage, beaucoup frôlent aujourd’hui la cinquantaine. L’emploi est souvent introuvable. L’incitation financière du RSA n’y changera rien. « Lorsque ces chômeurs entendent que le RSA pousse les personnes à retravailler, ils ne se sentent pas concernés, ils n’ont pas attendu le RSA pour chercher du travail. Aujourd’hui, ils ont surtout peur de perdre leur RMI puisque le contrôle sera plus important », rapporte Franck Ruet. Actuellement, environ 30 % des RMIstes sont inscrits à l’ANPE, le RSA rend désormais cette inscription obligatoire. « Avec quels résultats ? », interroge Geneviève Besson qui s’inquiète de l’inexpérience de l’ANPE face à ce public (lire l’article sur la réforme de l’ANPE). Les agents ANPE sont-ils formés en attendant la généralisation prochaine ? Leur récente grève contestant le manque de moyens et attestant de la dégradation constante de leurs conditions de travail n’augure rien de bon. Dans ce contexte, des questions s’imposent : est-ce que l’accompagnement peut à lui seul résoudre le manque d’emploi ? Le bénéficiaire sera-t-il seul responsable de son incapacité à s’insérer professionnellement ? Et, dans ce cas, l’accompagnement ne va-t-il pas pousser vers des miettes d’emploi faute de mieux ? Dans son livre, La France des travailleurs pauvres, Denis Clerc, économiste, estime le RSA nécessaire « au moins à titre de transition vers une économie de meilleur emploi. Mais si le RSA aboutit à multiplier les emplois paupérisants, il contribuera à alimenter la source de la paupérisation laborieuse au lieu de la réduire. »

Marianne Langlet

1Le RSA, une révolution sociale, récit d’une expérimentation dans l’Eure, de Marianne Bernède, éd. Autrement, 2008 (lire la critique)

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