N° 610 | du 21 février 2002 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 21 février 2002

Quel sort pour les mineurs étrangers et isolés ?

Mireille Roques

Thème : Mineur étranger

Des enfants venus de pays où règnent la misère et la guerre débarquent clandestinement chez nous et dans d’autres pays d’Europe. La France ne sait pas trop quoi faire de ces jeunes qui tentent, sans parent, de fuir leur terre natale devenue invivable pour eux. Ils seraient quelque 3000 à chercher désespérément, chaque année, asile dans l’hexagone. Le point sur une situation peu enviable pour les uns et… peu glorieuse pour les autres.

Ils sont Congolais, Sierra-Léonais, Angolais, Marocains, Indiens, Sri-Lankais ou Chinois, mais aussi Roumains, Albanais, Kurdes… Certains ont remonté l’Afrique à pied et ont failli cent fois être massacrés ; ils ont traversé le détroit de Gibraltar sur des coquilles de noix et quelques uns ont péri ; ils ont franchi les frontières de pays dont ils ignoraient jusqu’au nom en suivant un passeur qui les a abandonnés sur une terre inconnue, sans un papier, sans une adresse. Ils se sont cachés dans la cale d’un bateau, sous les bâches d’un camion, dans la soute à bagages d’un car. Certains sont arrivés par un vol direct et d’autres après des détours sans fin. Ils ont fui la guerre, les massacres ethniques, l’enrôlement dans l’armée ou, simplement, la misère…

Leur famille a payé le prix fort pour qu’ils accèdent à l’Eldorado mais nombreux sont ceux qui ont laissé derrière eux le cadavre de leurs parents… Ils sont, pour la plupart, de grands adolescents mais il y a aussi des filles, et même des petits… Les chemins du monde entier mènent à l’Europe et les enfants qui les empruntent sont de plus en plus nombreux, environ 13 000 selon le HCR [1] (Haut Commissariat aux réfugiés) — qui recense seulement les demandeurs d’asile — beaucoup plus en réalité.

Combien sont-ils en France ?

Les chiffres concernant les mineurs isolés varient considérablement suivant les sources. Pour l’association de défense International-France, ils seraient quelque 3 000 à être entrés sur le territoire français en 1999. 2000 d’entre eux n’auraient fait l’objet d’aucune prise en charge, soit qu’ils aient été en transit et aient rapidement gagné un autre pays, soit qu’ils aient été « récupérés » par des réseaux mafieux. Il faut également considérer qu’un nombre non négligeable – mais non révélé – de mineurs sont immédiatement renvoyés dans leur pays d’origine, sans passer par la zone d’attente.

Pour sa part, la PAF (Police de l’air et des frontières) a recensé pour cette même année 1 200 personnes « se déclarant » mineures. Sur ce nombre, 843 ont été « reconnues » comme telles, souvent après expertise osseuse et, sur ces 843, 150 ont été reçues par le juge des enfants et ont fait l’objet d’un placement à l’aide sociale à l’enfance. Enfin, sur ces 150, près des trois-quarts se sont évanouis dans la nature… Ainsi, sur cette année 1999, peut-on considérer qu’une cinquantaine de mineurs a vraiment bénéficié d’une protection et d’une prise en charge éducative. Pour les années suivantes, les chiffres sont à considérer à la hausse et ils ne cessent d’aller croissant.

En 2000, 190 mineurs ont été confiés à l’ASE et, pour 2001, ils devraient avoisiner les 300. De son côté, l’Ofpra comptabilisait 247 dossiers de mineurs isolés demandeurs d’asile en 2000 contre 166 en 1999.

Certains États les accueillent mieux que d’autres, soit qu’ils aient une pratique déjà ancienne (comme l’Allemagne depuis les événements de Bosnie), ou qu’ils se montrent particulièrement sensibles (comme la Suède qui garantit la meilleure protection). La France, pour sa part, n’est pas pire que certains mais pas meilleure que beaucoup et la terre des droits de l’homme n’est pas forcément celle où les droits de l’enfant, surtout étranger, sont les mieux respectés.

Pourtant, depuis quelque temps, la situation des mineurs étrangers isolés suscite l’intérêt, à commencer par celui des médias, sensibilisés il est vrai par de dramatiques et exemplaires histoires. L’Union européenne, diversement mais unanimement concernée par la progression du phénomène et désireuse d’harmoniser les législations, a récemment financé et produit deux documents destinés à assurer les bases d’une réelle protection des enfants isolés, en particulier des demandeurs d’asile. Sous la forme d’un Programme d’action et d’une Déclaration de bonne conduite, les deux rédacteurs de ces textes — le HCR et l’Alliance Internationale Save the Children — ont donc identifié les problèmes rencontrés dans les différents pays européens et formulé des propositions pour que l’intérêt supérieur de l’enfant soit partout respecté. En France, depuis quatre-cinq ans une volonté se manifeste de prendre en considération la situation de ces enfants, volonté particulièrement exprimée par les organismes militants et professionnels.

Ainsi, en 1997, la Coordination-Réfugiés a remis un rapport - Éléments de réflexion sur l’accueil des mineurs isolés demandeurs d’asile - qui, quelques mois plus tard, a entraîné l’ouverture du premier centre d’accueil réservé aux mineurs, le CAOMIDA, à Boissy Saint-Léger. De leur côté, des associations comme la Ligue des droits de l’homme, la Cimade, le Gisti — pour citer les plus actifs — se sont mobilisées, interpellant les politiques, les forçant à revenir sur certains projets comme celui de donner la capacité juridique aux mineurs entre 16 et 18 ans, ce qui aurait permis la notification du refus de séjour et l’expulsion…

Des associations accueillant les mineurs — France Terre d’asile [2], pour les demandeurs d’Asile, Jean Cotxet pour ceux placés en urgence ou confiés à l’ASE – ont organisé des colloques qui ont attiré magistrats, militants, travailleurs sociaux, mais aussi médecins, psychologues, enseignants, tant le sort de ces mineurs isolés interpelle professionnels et simples citoyens, les images des gamins roumains pilleurs d’horodateurs et des adolescentes albanaises prostituées ayant contribué à sensibiliser l’opinion. Le dernier colloque en date, à l’initiative du Gisti [3], a permis de dresser un état des lieux, entre dénonciation des manquements au devoir de protection et mise en œuvre de réponses.

Mais, d’abord, prenons le temps de préciser de qui l’on parle. Mineurs « non accompagnés », « séparés », « sans répondant légal », « en danger », « demandeurs d’asile »… les appellations se succèdent, brouillant des notions déjà souvent floues. Le PEIE (Programme des enfants isolés en Europe) s’est prononcé : on préférera donc mineur isolé à non accompagné car certains enfants peuvent être avec un adulte, sans pour autant que celui-ci soit capable d’en assumer la responsabilité. Isolés donc, mais aussi : demandeur d’asile ou non demandeur car l’on a trop souvent tendance à rejeter ceux qui appartiennent au second groupe, comme s’ils s’en trouvaient moins mineurs et moins en souffrance. La définition du PEIE est donc d’une sobriété exemplaire : « Les enfants isolés sont des enfants de moins de 18 ans se trouvant en dehors de leur pays d’origine et n’ayant pas de parent ou de tuteur pour les protéger. » Isolés, donc, d’abord et avant tout.

Le Programme en faveur des Enfants isolés en Europe (PEIE) a pour but de « défendre les droits et l’intérêt supérieur des enfants et des jeunes isolés, arrivés ou voyageant en Europe, en établissant une politique commune et en s’engageant à une bonne pratique aux niveaux national et européen. » La déclaration de bonne pratique s’appuie principalement sur la convention des droits de l’enfant et sur les textes récents relatifs à la protection des enfants non accompagnés en quête d’asile.

Outre une définition précise et non suspicieuse de la notion de mineur isolé, cette déclaration répertorie les principes éthiques qui doivent prévaloir : intérêt supérieur de l’enfant, donc, mais aussi non discrimination, droit d’être entendu, biculturalisme, confidentialité, information, formation des personnels, opportunité et durabilité des décisions. La pratique proprement dite insiste sur l’accès au territoire, la lutte contre les trafics d’enfants, l’identification, la désignation d’un tuteur, l’enregistrement ou l’établissement des papiers d’identité, la détermination de l’âge et l’interdiction de détention, y compris en zone d’attente. La recherche de la famille, son information et, si possible, sa réunification devront être rapidement mises en route.

Quand cela ne sera pas possible, la prise en charge de l’enfant devra se faire rapidement par des professionnels et dans des centres sensibilisés à cette problématique. L’accès aux soins et à l’éducation ne dépend pas de la régularité de la situation administrative. Quel que soit l’âge du mineur, il ne devra jamais se voir refuser l’accès à la procédure d’asile, avec l’accompagnement juridique adéquat tout comme l’accès aux soins. Les autorités compétentes en matière d’asile devront, de leur côté, être sensibilisées à l’entretien et bien prendre en compte la situation de l’enfant, son âge et, dans tous les cas, le « bénéfice du doute » devra prévaloir.

La grande majorité d’entre eux arrive à Roissy et va donc dépendre du tribunal de Bobigny.

C’est en 1992 qu’ont été créées les zones d’attente, à la fois lieu physique et cadre juridique. On en trouve dans les principaux aéroports, les villes portuaires et frontalières. La plus importante est celle de Roissy, où se côtoient majeurs et mineurs, l’ordonnance de 1945 n’opérant pas de différence concernant les solliciteurs d’asile. Tous sont donc soumis aux mêmes conditions (même si, au niveau « hôtelier » les plus jeunes sont un peu mieux traités), des conditions régulièrement dénoncées, en particulier par l’Anafé (Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers).

Un certain nombre de mineurs — ou pour la PAF « se déclarant mineurs » — ne passent pas par la zone d’attente, soit qu’ils sont immédiatement renvoyés dans leur pays d’origine, soit qu’ils « bénéficient » d’un laissez-passer les autorisant à entrer sur le territoire pour déposer, sous huit jours, une demande d’asile. Dans ce dernier cas, les mineurs sont totalement livrés à eux-mêmes, ces laissez-passer constituant, selon le mot de Claire Brisset, défenseure des enfants, « un véritable passeport pour la clandestinité. »

Mais la majorité des enfants passent par la zone d’attente. De ce fait ils sont soumis aux dispositions de l’article 35 quater – c’est d’ailleurs ainsi qu’on les nomme ! — qui prévoit qu’un étranger peut être maintenu quatre jours en zone d’attente mais que le renouvellement de son maintien (jusqu’à 20 jours) doit faire l’objet d’une décision de justice. C’est ainsi que tous les jours on peut voir arriver au tribunal de Bobigny, dont dépend Roissy, des cars entiers d’étrangers, dont des enfants, cela malgré les protestations de ceux qui, comme l’Anafé, considèrent « qu’aucun mineur ne peut être placé en zone d’attente » ou la Défenseure des enfants qui demande que tous les mineurs étrangers aient « l’assurance formelle qu’ils seront accueillis sur le territoire ».

Pour la Seine Saint Denis, les signalements sont généralement adressés au parquet qui, soit se saisit immédiatement et confie le mineur à l’ASE, via le SEAT (Service éducatif auprès du tribunal), soit estime que la situation n’est pas urgente et transmet au juge des enfants qui prend ou non une décision de placement. Si l’examen osseux n’a pas été précédemment effectué, la demande en est ordonnée.

L’examen osseux est actuellement le passage quasi obligé de tous les grands adolescents dont les documents d’état civil paraissent suspects. La pertinence de l’examen varie officiellement sur 18 mois et certains scientifiques pensent que la marge d’erreur est plus importante. Pour le professeur Diamant Berger, qui pratique sans conviction ces examens à la Pitié Salpêtrière : « C’est un examen difficile, sujet à beaucoup d’erreurs et réalisé dans des conditions d’urgence qui rendent ses résultats encore plus aléatoires (…) Ainsi, un Africain de Centrafrique peut, à 14 ans, présenter un développement staturo-pondéral le faisant passer pour quelqu’un de 19 ans ». Par ailleurs, cet examen devrait être seulement un élément parmi d’autres permettant au magistrat de se faire une opinion. « Le juge n’est pas lié par les constatations des techniciens » rappelle Nathalie Ferré, présidente du Gisti, qui constate que d’autres pays, telles l’Allemagne et la Grande-Bretagne, n’utilisent pas ce procédé.

De leur côté, les éducateurs du SEAT se sont vite trouvés confrontés à des problématiques qu’ils connaissaient mal et surtout à une nouvelle charge de travail qui ne permettait plus de poursuivre de façon satisfaisante leurs missions traditionnelles. Un rapport, demandé par le préfet, a d’ailleurs mis l’accent sur l’insuffisance du dispositif actuel et motivé l’ouverture très prochaine d’un centre d’accueil proche de Roissy, non plus seulement pour les demandeurs d’asile comme au CAOMIDA, mais pour tous les enfants isolés.

A Paris, où leur nombre est très conséquent, les signalements se font plutôt à l’aide sociale à l’enfance pour sa mission de protection : l’article 223-3 du Code de l’action sociale et de la famille prévoit la prise en charge par l’ASE des mineurs dans les cas où il y a urgence et absence de répondant légal

 [4].

À charge pour l’ASE d’en référer au parquet dans les cinq jours. On le voit, les dispositifs de protection existent et, dans le meilleur des cas, peuvent fonctionner au mieux de l’intérêt de l’enfant. Tout dépend néanmoins de l’interprétation faite par le magistrat de la notion de danger. Ainsi, certains juges des enfants considèrent que leur intervention est liée aux dysfonctionnements familiaux et que, puisque la famille du mineur étranger est absente, celui-ci n’est pas en danger. Pourtant, Jean-Pierre Rosenczveig, président du tribunal pour enfants de Bobigny est formel : « À partir du moment où un mineur arrive seul dans un avion, il est potentiellement en danger. Il devrait donc être immédiatement pris en charge par le parquet des mineurs. » Que dire alors des dangers qui le guettent à sa sortie, quand il se retrouve seul, menacé par les réseaux très organisés qui livrent ses semblables à la prostitution et la délinquance.

Pas en danger, donc, mais ayant seulement besoin d’un représentant légal, ce qui est du ressort du juge des tutelles. Celui-ci va alors déclarer vacante la tutelle familiale et ouvrir une tutelle d’Etat, avec délégation à l’ASE, bouclant ainsi la boucle. Certains magistrats, pourtant — méconnaissance des textes, positionnement idéologique ? — refusent la procédure, au prétexte que le mineur est entré irrégulièrement.

Évelyne Sire Marin, qui a longtemps exercé dans ce domaine, a beaucoup œuvré pour que les choses s’améliorent. La loi est sans ambiguïté, rappelle-t-elle, les articles 373 et 390 du Code civil rendant compétent le juge dans les cas où les parents sont décédés, disparus, ou restés à des milliers de kilomètres. Rien, répète Évelyne Sire Marin, qui fasse référence aux conditions de séjour. « J’ai consulté 20 de mes collègues, regrette-t-elle, seules 30 tutelles avaient été ouvertes l’an dernier à Paris pour des mineurs étrangers ». Et l’on peut penser que la majorité concernait des enfants accueillis dans la famille élargie. La seule protection digne de ce nom est donc bien la double démarche : juge des enfants pour la mesure éducative, l’hébergement et la garde ; juge des tutelles pour la représentation légale, permettant l’exercice de l’autorité parentale par le tuteur et l’exercice de ses droits, pour le mineur.

Les choses ne sont pas toujours si faciles et les assistants sociaux du SSAE (Service social d’aide aux émigrants) le savent bien qui voient arriver des adolescents perdus, certains ayant demandé l’asile — et de ce fait orientés vers eux par l’OFPRA —, d’autres abandonnés par le passeur, laissés par le compatriote censé le prendre en charge, sans projet sinon celui de ne pas retourner au pays… Les éducateurs de l’ASE et des associations le savent également, qui doivent s’adapter à des jeunes pour qui les foyers ne sont pas forcément adaptés. Les avis, il est vrai divergent. Dans une interview au Parisien du 8 juin 2001, Jean-Pierre Rosenczveig estimait qu’il y avait « un problème de spécialisation et qu’on ne s’occupe pas d’un mineur maltraité comme on s’occupe d’un enfant qui a vu sa famille mourir et qui souvent ne parle pas notre langue. » Quelques jours auparavant, une éducatrice, elle aussi de Seine Saint Denis, laissait éclater son désarroi : « Nous sommes totalement submergés par ces arrivées dont la croissance est exponentielle (…), on bricole… Ce n’est pas un hasard si les deux tiers des mineurs isolés que nous plaçons se volatilisent. Le sort de ces enfants, finalement, tout le monde s’en moque ! ».

De son côté, Jean-Claude Kross, chef du parquet des mineurs de ce même département a tenté de comprendre le phénomène et répond à Libération, en date du 31 octobre 2001 : « Il y a plusieurs hypothèses : 1. Les mineurs placés en foyer s’y sentent comme en prison, ils ne réalisent pas qu’ils sont protégés. 2. La France n’est pas leur destination ; 3. Une partie des jeunes qui veulent rester ont des numéros de téléphone, ils sont probablement pris en charge. Mais par qui ? » Pourtant, certains s’inscrivent en faux sur la spécificité de la prise en charge des mineurs étrangers isolés, telle Michèle Créoff : « Les situations de rupture, d’abandon sont les mêmes et les éducateurs savent faire. Par contre, souligne-t-elle, c’est la “traduction “qui est difficile ; il faut arriver à faire comprendre au mineur qu’il est protégé ». Même appréciation positive pour cet éducateur en foyer : « Nous avons 6 étrangers sur 24 mineurs ; ils permettent d’équilibrer le groupe ; ils enrichissent la pratique. Ils sont souvent des moteurs pour les autres ».

Les prochaines étapes concernant la protection des mineurs isolés seront l’ouverture d’un centre à Taverny (95) et la mise en place des administrateurs ad hoc. D’ores et déjà, on sait que la capacité d’accueil du centre — financé par l’État et géré par la Croix-Rouge — sera très insuffisante ; un centre qui, pour Michèle Créoff, constitue un « épiphénomène : la bonne conscience que le ministère de l’Intérieur a accordée au ministère des Affaires sociales. » Quant aux administrateurs ad hoc, solution alternative proposée par la CNCDH (Commission nationale consultative des droits de l’homme) à la libre entrée des mineurs sur le territoire, elle est considérée d’un très mauvais œil par les associations militantes.

Destinés à assurer la représentation des mineurs, désignés par le procureur de la République, ces administrateurs pourront – « Pourquoi pas devront ? » » interroge le Gisti – saisir le parquet et le juge. Et le même Gisti de s’étonner d’un dispositif supplémentaire alors que la protection des mineurs est déjà réglementée. « C’est, sans doute, avance Évelyne Sire Marin, qu’il s’agit moins de considérer le droit des mineurs que de faire en sorte qu’ils puissent être légalement rapatriés qualifiant cette disposition d’une grande perversité ». « Pour preuve, souligne Stéphane Julinet de l’Anafé
 [5] (Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers) ce projet avait déjà été repoussé et a été remis en amendement dans la loi sur l’autorité parentale. »

Cynisme ou légèreté des gouvernants, la question reste entière. Il n’empêche : des centaines d’enfants continuent à arriver à Roissy et ailleurs et la France doit tout mettre en œuvre pour que, même sans papier et un peu grand pour son âge, un mineur soit avant tout considéré comme tel et protégé en conséquence.


[1HCR - 9 rue Kepler - 75016 Paris. Tél. 01 44 43 48 58

[2France Terre d’Asile - 25 rue Ganneron 75018 Paris. Tél. 01 53 04 39 99

[3Gisti - 3 villa Marcès - 75011 Paris. Tél 01 43 14 84 84

[4L’accès à la nationalité
L’article 21-12 du Code civil permet à tout mineur confier à l’ASE de demander la nationalité française. Cela suppose la production d’un état civil, ce qui n’est pas toujours possible. De plus, les magistrats, là encore, interprètent différemment la loi, encore que la tendance semble être à l’obtention de la nationalité. Cette procédure, volontiers employée par les éducateurs, est souvent la seule alternative quand le jeune approche de la majorité : en effet, le placement à l’ASE ne lui donne aucun droit au séjour et il risque donc l’expulsion. Par contre, cette procédure peut se trouver en concurrence avec la demande d’asile, celle-ci étant alors laissée de côté, ce qui ne permet pas la reconnaissance de l’état de victime et peut engendrer des pathologies graves. Dans tous les cas, que le jeune soit demandeur d’asile ou pas, il ne faut pas négliger le traumatisme que peut constituer une démarche qui touche à l’identité quand elle est uniquement considérée sous l’angle stratégique.

[5Anafé - 176 rue de Grenelle - 75007 Paris. Tél. 01 42 08 69 93