N° 708 | du 6 mai 2004 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 6 mai 2004

Quel avenir pour la polyvalence de secteur ?

Anne Catal

Thèmes : Assistante sociale, Politique sociale

Plus de quatre assistants sociaux sur dix sont employés par les conseils généraux, la majorité exerçant en polyvalence de secteur.

Le modèle d’intervention de la polyvalence de secteur, conçu dans l’entre-deux-guerres, perdure mais est confronté aux mutations de notre société et à de nouveaux enjeux politiques, économiques et sociaux. Que va-t-il advenir ? Une réflexion et une approche construites à partir d’une expérience d’une pratique professionnelle en polyvalence de secteur, de lectures et de rencontres avec deux cadres de l’action sociale (lire interview)

Henri Sellier, maire socialiste de Suresnes (département de la Seine) de 1914 à 1941, puis ministre de la Santé du Front Populaire, est le concepteur de la polyvalence de secteur. Il tente de coordonner les interventions médico-sociales (désordonnées et souvent simultanées) des infirmières visiteuses et des assistantes sociales auprès de la population. Il initie ainsi, dès 1919, d’abord dans sa ville, puis au niveau national, la mise en place d’un service social familial polyvalent et territorialisé et préconise la création de comités départementaux de coordination des services sociaux.

La notion de polyvalence de secteur est cependant véritablement confortée et étendue à partir des années 1950 [1]. La circulaire du 22 octobre 1959 la définit ainsi : « Elle met à la disposition des usagers, des assistantes sociales capables d’avoir une vue d’ensemble de leurs problèmes sanitaires, sociaux, économiques, psychologiques et de les aider à mettre en œuvre les moyens d’y porter remède avec le concours éventuel des services spécialisés ». La même année, un décret rappelle que la notion de polyvalence imaginée par Henri Sellier reste toujours étroitement liée à l’idée d’une coordination départementale des services sociaux : recenser les interventions des différents services sociaux pour mieux les concerter.

En 1964, l’État se réorganise. Il décentralise ses services, créant les DDASS (Directions départementales de l’action sociale), placées sous l’autorité renforcée des préfets. Cette réforme administrative est très importante pour le champ social. Un service social départemental unique est créé dans chaque département : il s’agit d’équiper, de couvrir les départements en assistantes sociales polyvalentes et de les implanter territorialement. La polyvalence devient le pivot d’un travail d’équipe pluridisciplinaire rassemblant les travailleurs sociaux intervenant auprès des mêmes familles (assistants sociaux, travailleuses familiales, puéricultrices, éducateurs, etc.).

Les secteurs (3500 à 5000 habitants maximum) sont regroupés à l’intérieur de circonscription (50 000 à 70 000 habitants), lieux d’animation et de mise en cohérence de l’ensemble des interventions sociales du territoire. Cette organisation vise à ce que les assistantes sociales assurent un travail approfondi et cohérent auprès de la population dans une perspective de prévention sanitaire et sociale. La PMI (protection maternelle et infantile), avec ses possibilités d’approche systématique de toute la population quel que soit son niveau socio-économique, devient l’instrument le plus efficace d’une prévention précoce. Le travail en équipe, assistantes sociales, puéricultrices, permet d’améliorer les conditions de la naissance, de lutter contre la prématurité et de veiller au bon développement du petit enfant.

Décentralisation et polyvalence de secteur

Avec les lois de 1963 et 1986 sur la décentralisation, les départements se voient confier l’essentiel de l’action sociale jusque-là assurée par les DDASS. Conséquence pour le personnel : en 1984, 90 % des travailleurs sociaux des anciennes DDASS sont affectés aux départements, 10 % demeurent au service social de l’État. Ce changement d’employeur s’accompagne de la création d’un statut de l’agent territorial. Une troisième fonction publique (après celle de l’État et des hôpitaux), la fonction publique territoriale, naît de la décentralisation. La polyvalence reste toujours le concept central de l’action sociale des départements mais ceux-ci ont désormais entière liberté pour concevoir et mener son organisation territoriale.

Certains départements vont ainsi continuer à privilégier le travail en polyvalence traditionnel dans le cadre des circonscriptions ou unités territoriales, d’espaces territoriaux ou de centres médico-sociaux. D’autres vont opter pour un travail par mission des assistantes sociales (accueil, enfance-famille, logement, insertion, personnes âgées et handicapées, etc.) ou un travail par objectif à partir de centres locaux d’action et de développement social.

Avec la décentralisation, les conseillers généraux doivent répondre aux problèmes de leurs concitoyens et sont confrontés à une logique de gestion et de maîtrise des dépenses sociales. Devenus payeurs et décideurs de l’action sociale, ils sont tenus de mettre en œuvre la politique de l’État mais aussi de définir leurs propres politiques sociales locales et leurs propres priorités. Les services sociaux placés sous leur autorité sont, eux, chargés de mettre en application ces dispositions.

Un modèle d’intervention théorique

La notion de polyvalence de secteur fait partie de la culture professionnelle des assistants sociaux. Au cours de leur formation initiale, les étudiants sont tenus de suivre un stage professionnel de formation en service social polyvalent de cinq mois minimum. Même si des aménagements et des dérogations ont pu assouplir cette disposition ces dernières années (compte tenu de la difficulté à trouver des terrains de stage en polyvalence), la polyvalence est encore un modèle d’intervention dans lequel se reconnaît la profession. Elle véhicule des valeurs professionnelles traditionnelles :

• Une approche globale, généraliste et fédératrice : le service social polyvalent a une approche globale et généraliste des difficultés des individus et des familles. Il traite de toutes les difficultés et est au cœur de toutes les interventions sociales qu’il doit coordonner et mettre en cohérence.

• Des relations de proximité avec les usagers et l’environnement : le service social polyvalent est proche des personnes qui ont besoin d’être aidées. Sa présence quotidienne, rassurante et accessible, se concrétise par la tenue de permanences, l’animation d’activités collectives dans des centres implantés sur le secteur et par la pratique de visite aux domicile des personnes. De par son assise géographique, la polyvalence entretient avec les forces vives locales un réseau de relations qui lui permet d’utiliser l’équipement avec une bonne information et une bonne aisance et d’être utilisée au mieux par les usagers.

• Un accompagnement de qualité, dans le temps et la disponibilité, pour les usagers : les assistants sociaux de secteur privilégient la relation duelle avec leur clientèle et l’abordent principalement en termes psychologiques. Il n’y a pas de limites à leurs interventions, ni d’impératif de temps : la fin de la prise en charge n’est pas fixée et évolue au rythme de la personne. Les assistants sociaux mènent auprès des personnes une intervention éducative conçue dans le long terme afin de faire émerger leurs potentialités et leur permettre d’accéder à une autonomie durable, en les rendant acteurs de leur propre changement.

• La polyvalence, facteur de prévention, de promotion, de changement : l’assistant social de secteur est tenu de participer à la protection médico-sociale de la maternité et de l’enfance ainsi qu’à la prévention et au dépistage des situations d’enfants en danger. Cette mission obligatoire, dont il peut être amené à rendre compte personnellement devant la justice, reste toujours sa préoccupation majeure et prioritaire. L’assistant social de secteur essaye d’éviter la dégradation des situations des personnes ; son action est à la fois curative et préventive. Il est au service de la population et peut entreprendre, avec un groupe d’usagers, un travail collectif ou à visée communautaire, afin de favoriser la prise en charge par le groupe de ses problèmes et lui permettre ainsi l’apprentissage des liens sociaux et de la citoyenneté.

L’assistant social reste libre de choisir la forme de ses interventions et les moyens à employer. Il est de son devoir d’apporter aux responsables de son organisme employeur les éléments susceptibles d’éclairer les décisions en matière de politique d’action sociale. Comment ? En informant les décideurs des réalités quotidiennes des populations côtoyées et de l’analyse qu’il peut en faire.

• Des valeurs proches de celles du service public : la majorité des assistants sociaux polyvalents est employée par les conseils généraux et s’inscrit dans une logique de service public proche des valeurs de la profession. Le service social, tout comme le service public, est garant d’impartialité, de solidarité et d’équité ; il promeut l’intérêt général, la solidarité et le maintien du tissu social.

La polyvalence a aussi des limites

Le champ d’action de la polyvalence est, depuis toujours, extrêmement vaste, peu précis. L’assistant de secteur est quotidiennement confronté à des demandes multiples, complexes et très diversifiées. Il ne peut pas avoir des connaissances approfondies dans tous les domaines. Il n’a pas un savoir omniscient. Chaque problématique (individuelle ou collective) requiert et sollicite des savoir-faire ou des savoir-être différents, impossibles à détenir globalement. Les sollicitations des clients, des partenaires, des institutions sont nombreuses ; la clientèle de la polyvalence est souvent constituée de familles très démunies face aux aléas de l’existence : l’assistant de secteur en est parfois réduit à mener un travail dispersé.

Ses références déontologiques ne l’ont pas toujours préparé à cette dure confrontation à la réalité, à cette impossibilité de tout faire, de gérer l’ingérable. Cette prise de conscience de l’écart entre des aspirations élevées et les résultats obtenus peut engendrer, pour ce professionnel qui met à contribution sa personnalité en tant que premier instrument de la relation d’aide, découragement, plaintes et lassitude récurrents.

Confrontés à une surcharge de travail, aux situations d’urgence sociale, à l’accumulation des problèmes sociaux aboutissant à l’exclusion de nombreuses personnes, les assistants sociaux n’ont guère la possibilité d’être innovants dans leurs pratiques. La majorité se replie souvent sur une relation duelle centrée sur la personne et la restauration des identités.

Le contexte actuel

Le paysage dans lequel s’inscrit l’action des politiques a changé tant au niveau des publics, des politiques sociales, que des acteurs qui mettent en œuvre ces dernières.

• Du côté des publics : depuis les années 90, la clientèle de la polyvalence a considérablement augmenté et s’est précarisée. Une nouvelle forme de pauvreté croît, fruit de l’exclusion économique, de la montée du chômage, des restructurations des entreprises (6 millions de personnes, en France, vivent des minima sociaux), de la relégation et de la ségrégation urbaine de populations laissées pour compte dans les agglomérations, tandis que subsiste toujours une forme de pauvreté plus traditionnelle, fruit du milieu social ou de handicaps physiques ou psychologiques.

La polyvalence doit gérer cette masse nouvelle d’exclus à long terme, alors même qu’elle est de plus en plus sollicitée dans l’urgence. Cette montée en charge du nombre d’exclus et des interventions en urgence constitue une pression pour les assistants sociaux de secteur et les empêche de travailler dans la sérénité. La précarité conduit les individus à une situation de dépendance et de survie vis-à-vis de l’institution et du travailleur social. Les désinsérés veulent être traités en sujet et reconnus, mais si leur détresse n’est pas entendue, ils retournent leur agressivité (voire leur violence) vers la seule personne en relation avec eux, l’assistant social, ou bien, ils adoptent un usage utilitaire de celui-ci.

• Du côté des politiques sociales : la deuxième décentralisation a doté les conseils généraux de pouvoirs considérables en matière d’action sociale. Mais les dépenses sociales ne cessent de progresser : un exemple, depuis janvier 2004, les départements financent, plus particulièrement, l’allocation RMI et les dépenses d’insertion. Pour réduire les coûts du social, souligne le sociologue Jacques Ion, les élus mettent en place une nouvelle organisation du travail, issue de l’entreprise et inspirée du taylorisme. L’enquête Interco CFDT, menée en 1998 auprès des salariés de l’action sociale des départements, confirme cette analyse. Les élus appliquent une logique gestionnaire en rationalisant l’exécution des tâches pour une meilleure rentabilité. Le temps passé par les assistants sociaux à leurs différentes activités est comptabilisé et informatisé pour être géré administrativement. Leurs travaux sont de plus en plus spécialisés et répétitifs, les procédures de plus en plus contraignantes.

L’administration répond aux usagers en termes de procédures, dossiers, dispositifs. Ces réponses standardisées sont en décalage avec les situations et les problèmes que vivent les personnes et s’expriment au détriment de la relation de l’assistant social à l’usager. Cette gestion technocratique de la pauvreté n’est pas satisfaisante pour les assistants sociaux de secteur.

• Du côté des acteurs le social est médiatisé : de nouveaux prétendants aux discours modernes font de l’activisme et font parfois illusion sur leurs capacités à traiter des questions qui agitent notre société. Le travail social est mis à rude épreuve par ce social du spectacle : comment les travailleurs sociaux, « médiateurs de l’ombre », pourraient-ils faire connaître la relation discrète établie avec l’usager ?

Depuis le début des années 80, avec la mise en place de nouvelles politiques dites transversales (politiques de la Ville, lutte contre l’exclusion), d’autres concurrents se profilent. Ils n’ont pas la culture des travailleurs sociaux, les mêmes références déontologiques et les mêmes intérêts professionnels. Mais ils agissent dans la lignée définie par les politiques sociales, en cohérence avec la volonté politique des élus. Issus de l’université, techniciens de l’urbanisme, du droit, de la gestion, ils sont chefs de projets, chargés d’insertion économique, agents de développement, responsables de régie de quartiers, etc.

Ces politiques transversales imposent un partenariat d’acteurs plus élargi et moins composite, des logiques de projet et d’évaluation. Les assistants sociaux de secteur ne sont ni formés, ni préparés à ces processus de territorialisation et ne savent pas toujours s’en saisir, lorsqu’ils sont sollicités, s’ils le sont…

D’autres acteurs interviennent encore dans le paysage social : des médiateurs sociaux ou des médiateurs éducatifs, des animateurs locaux d’insertion, etc., à peine professionnalisés, occupant des emplois précaires et peu qualifiés ; des bénévoles, de plus en plus nombreux, (12 millions) dont l’utilité sociale est de plus en plus reconnue ; des écoutants. Les limites des interventions de tous ces acteurs sont de plus en plus floues et viennent opacifier et déqualifier l’action des assistants sociaux de secteur.

Des perspectives… en y mettant le prix

Avec la massification des problématiques sociales et la précarisation des situations, l’efficacité du service social est remise en question, sa légitimité même est en crise : à quoi servent ces travailleurs sociaux qui coûtent cher et ne parviennent plus à assurer l’intégration des exclus ? La notion même de polyvalence est repensée par les Départements : la polyvalence intégrale devient exceptionnelle, les services se spécialisent de plus en plus autour de missions comme l’accueil, la protection de l’enfance, l’insertion, le logement, etc. Le concept de polyvalence subit un déficit d’image et pourrait même, pourquoi pas, être abandonné à l’avenir.

Philip Mondolfo, sociologue, note que la décentralisation consacre la fin d’une époque, celle du modèle d’un travail social libéral, où les travailleurs sociaux pouvaient travailler dans la sécurité du fonctionnariat, avec la liberté d’une profession indépendante (sans en avoir toutefois les moyens et la rémunération : ndlr). L’enquête Interco CFDT relève que les élus sont dans une logique de court terme (cinq ans) et un objectif de réélection ; ils ont des attentes purement instrumentalistes vis-à-vis des assistants sociaux qui doivent être des exécutants zélés de leurs politiques sociales.

Face à toutes ces mutations, le service social doit réajuster ses conditions d’exercice et de développement et développer de nouvelles compétences. Sa visée clinique et administrative ne suffit plus et devrait laisser la place à des approches plus qualitatives, intégrant les notions d’acteurs, de réseaux, de stratégies. Les assistants sociaux de secteur peuvent mener une lecture et une approche plus construites des faits sociaux et se positionner dans leur institution comme acteurs. Ils doivent se doter d’outils d’analyse de la demande sociale et de méthodes prospectives, construire les moyens de leur devenir et se tourner vers de nouvelles formes de travail collectif, axées sur le développement local. N’est-ce pas le prix à payer pour qu’ils puissent continuer à exister et à affirmer les principes et les valeurs dont ils se réclament ?

Références bibliographiques :

Repenser le service social polyvalent de secteur, Vie sociale 9-10/91, CEDIAS - Musée social
Transformations récentes dans le champ du social : l’exemple de l’assistante sociale polyvalente, Philip Mondolfo, thèse, 1995
Les nouveaux acteurs du social, enquête auprès des salariés de l’action sociale des départements, Interco CFDT, Dunod, 1998
Les transformations des métiers du social, Marc-Henry Soulet, Res Socialis, éditions universitaires Fribourg, 1998
Assistante sociale aujourd’hui, Brigitte Bouquet, Christine Garcette, collection professions de santé, Maloine, 2002


[1Repères historiques :
- 1919 à 1940 - élaboration du concept de polyvalence de secteur par Henri Sellier ; circulaire de 1928 relative aux missions des travailleuses médico-sociales dans les services municipaux.
- 1950 - loi du 4 août relative à la liaison et la coordination des services sociaux et définissant le service social polyvalent de secteur.
- 1959 - décret du 7 janvier instituant dans chaque département un comité de liaison et de coordination des services sociaux.
Circulaire du 22 octobre définissant la polyvalence de secteur.
- 1964 - déconcentration administrative des services de l’État et création des DDASS (Directions départementales de l’action sanitaire et sociale).
- 1966 - circulaire du 12 décembre relative à l’organisation et au fonctionnement d’un service social départemental unique placé sous l’autorité du DDASS (création des circonscriptions).
- 1975 - loi du 30 juin et circulaire du 15 octobre : réaffirmation et élargissement du rôle central de la polyvalence de secteur.
- 1983, 1986 - lois de décentralisation du 7 janvier et 22 juillet
1983 et du 9 janvier 1986 donnant compétence d’action sociale aux conseils généraux.


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