N° 515 | du 20 janvier 2000 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 20 janvier 2000

Les « majeurs protégés » sont-ils bien... protégés ?

Joël Plantet

Thème : Tutelle curatelle

Un rapport d’enquête est venu, il y a un peu plus d’un an, mettre le feu aux poudres en dénonçant des dysfonctionnements dans le petit monde tutélaire. De plus, la précarité sociale a mis ces dernières années « sur le marché » de nouveaux bénéficiaires qui ne relèvent pas forcément des méthodes classiques de protection. Des usagers en augmentation, un dispositif en difficulté, une technique en recherche.., voilà qui semble suffisant pour envisager du changement dans le travail de tutelle, et bien sûr chez les professionnels. Explications

Le juge des tutelles prononce une mesure de protection lorsque l’altération du majeur a été constatée par un médecin spécialiste. De 500 000 personnes au 31 décembre 1996, le nombre des majeurs protégés avoisine aujourd’hui le chiffre de 600 000. Les placements de majeurs sous protection juridique ayant progressé de plus de 44 % entre 1990 et 1996, et le flux annuel des ouvertures de régimes étant nettement supérieur au flux des clôtures — 50 000 contre 42 000 pour l’année 1996 —, les associations tutélaires ont donc à faire face à une charge grandissante.

Actuellement, le dispositif est régi par deux lois : intégrée au code de la Sécurité sociale, celle du 18 octobre 1966 a pour objet — par l’intermédiaire de la gestion des prestations — l’exercice d’une action éducative et d’accompagnement social auprès de familles et d’adultes momentanément en difficulté ; celle du 3 janvier 1968 réforme le droit des Incapables majeurs et définit les régimes de protection de ces derniers, en affirmant deux grands principes : la nullité d’un acte juridique si son auteur ne dispose plus de ses « facultés de discernement », mais aussi la responsabilité civile de l’auteur de l’acte privé de ses facultés.

Tout cela se passe-t-il harmonieusement ? Une triple inspection générale des finances, des services judiciaires et des affaires sociales établissait, en juillet 1998, un rapport d’enquête plus que sévère sur le (dys) fonctionnement du dispositif de protection des majeurs : coûtant de plus en plus cher à la collectivité, il « dérive par rapport à son cadre juridique initial », pour cause de mauvaise coordination des intervenants, de cadre institutionnel « complexe et peu cohérent », d’érosion des principes fondateurs, d’inégalités et d’incohérences…

Qui plus est, des dysfonctionnements interviennent tout au long de la mise en œuvre des mesures : signalements mal filtrés, décisions « prononcées à l’issue d’une instruction sommaire », défaut de contrôle généralisé, pratiques répréhensibles, absence générale d’évaluation… « Le dispositif, tel qu’il est actuellement organisé et géré, n’est plus adapté aux enjeux et doit donc être réformé », concluent les rédacteurs en fin de première partie.

On se souvient aussi alors des rapports d’inspection interne à l’Assistance publique des hôpitaux de Paris et du contrôle de la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France qui avaient, deux ans auparavant, mis en lumière des pratiques pour le moins frauduleuses de gérants de tutelle au détriment des personnes dont ils étaient chargés de gérer les biens : des malades sous tutelle étaient carrément victimes de spoliations graves — détournements, abus de confiance, faux et usage de faux, ou spoliations post mortem… — dans sept hôpitaux franciliens !

Un ensemble de propositions était alors soumis par la triple inspection : aménager les critères d’attribution des mesures, préciser les rôles de chacun, refondre les mécanismes de financement ; en outre, un « dispositif mieux régulé » doit, selon les rédacteurs, passer par une responsabilisation et une coordination accrues des acteurs, une régulation plus stricte des flux d’entrée et des procédures d’instruction mieux formalisées ; enfin, une réorganisation des procédures de contrôle est recommandée : instauration d’une obligation de dépôt des excédents courants à la Caisse des dépôts et consignations, mise en place obligatoire d’un compte de répartition qui assure la rémunération des sommes placées au seul bénéfice des majeurs, approfondissement du contrôle des comptes.

De même, le renforcement des exigences de qualité — réglementation de l’accès aux métiers liés à la protection des majeurs, introduction de normes de qualité — est-il préconisé. Ces propositions, estiment les auteurs de la triple inspection, « constituent un retour aux principes fondateurs de la loi de 1968 — à savoir des mesures de protection dictées par le principe de nécessité et organisées dans le seul intérêt des majeurs — tout en tenant compte des nouveaux besoins d’accompagnement social qui se sont manifestés depuis lors ».

Face à la virulence de ce rapport, une enquête est alors missionnée, dirigée par Jean Favard, conseiller à la cour de cassation. Mais les principales associations et fédérations chargées du monde de la tutelle ne tardent pas à réagir [1] : le 10 décembre 1998, tout en souscrivant à certaines des propositions émises, elles écrivaient : « Les propositions faites par l’inspection nationale sont traversées par une contradiction importante : tout au long du texte, il apparaît que notre société se doit d’apporter une plus grande qualité d’assistance juridique et d’accompagnement des personnes, dans le moment même où il est proposé de réduire les financements, de les rendre plus complexes encore, voire plus aléatoires ». Et les organismes tutélaires de mettre en garde : « Les changements de nature du handicap psychique, physique et/ou social exigent que les acteurs publics et associatifs aient sur ce point en particulier une réflexion qui précède les décisions »…

Un groupe de travail de l’Union nationale des associations familiales se mettait également en place, et rendait à la commission d’enquête, en juillet 1999, un dossier en vue de préciser « différentes problématiques » : formation et qualification des intervenants délégués à la tutelle, création d’un Conseil patrimonial et social, qualité des missions et coûts, aide à la tutelle familiale. L’Unaf, dans ce document, se déclare, par exemple, favorable à une formation unique qui préparerait à l’exercice des mesures de protection des adultes, qu’il s’agisse de tutelle, de curatelle ou mesure de conseil patrimonial et social (lire l’interview de Hubert Brin).

Les premières Assises nationales de la tutelle, tenues à Paris du 16 au 18 décembre 1999, affichaient donc, de l’aveu même des organisateurs, un enjeu « politique » et proposaient trois approches : « Porter devant la société française des données fiables sur les bénéficiaires de toutes les mesures prévues par les lois de 1966 et 1968 ; refuser une « catégorisation des publics » à partir seulement de leurs troubles ou de leurs manques, catégorisation qui conduirait à des mesures technicistes au lieu de réponses globales, pertinentes et adaptées aux spécificités des personnes ; proposer d’inscrire les mesures de protection juridique dans des valeurs humanistes fondées sur le respect de la personne ».

Confirmation y sera faite de l’augmentation du chiffre des majeurs protégés en France : aujourd’hui, ils sont 600 000, caractérisés par un ensemble d’attributs : relatif équilibre de la proportion d’hommes et de femmes, croissance « régulière et marquée » des moins de 35 ans, très faible qualification professionnelle, ressources se situant entre le RMI et le SMIC pour 74 % des mesures, patrimoine « le plus souvent très faible », endettement, isolement.

Un nouveau public est donc apparu ces dernières années, la pathologie mentale ayant fortement diminué au profit de causes liées à la situation sociale et financière des personnes. Autrement dit, l’augmentation des phénomènes de précarisation sociale est une « donnée fiable ». Cela implique, pour les associations tutélaires, deux conséquences : une modification de la loi de 1968 « si on estime que 60 000 personnes au moins ne correspondent pas aux catégories proposées par cette loi », mais aussi une inflexion des métiers de tuteur.

De nombreuses préconisations ont été émises aux Assises : aide aux tuteurs familiaux, création d’administrateurs subrogés, médiation familiale, extension de la liste des personnes admises comme administrateurs, contrôle juridictionnel plus étroit de la notion de vacance de la tutelle, plus ample précision du contenu des mesures, « articulation des solidarités », possibilité de recours à un avocat… Il a été utilement rappelé qu’aussi minces que soient les capacités d’une personne, il convient de ne pas les ignorer, donc de ne jamais se substituer aux familles ; l’importance du diagnostic — considérant la « violence faite à l’autre » qu’est la mesure de tutelle — et d’une prise en charge au maximum adaptée aux besoins de chaque usager a été soulignée ; les associations ont défendu l’idée d’un Observatoire national des tutelles, et d’une Conférence budgétaire annuelle.

« Sans préjuger des conclusions définitives du groupe interministériel », la secrétaire d’État à la Santé et à l’action sociale, Dominique Gillot, a nettement insisté sur l’importance pour la tutelle « de se rénover dans ses pratiques, et de se recentrer sur ses missions ». Surlignant de nouveau « le caractère inflationniste des modes de financement », elle s’est fermement prononcé pour un contrôle « systématique et approfondi » des associations et une formation plus adaptée, le développement de la formation continue et l’introduction des référentiels, tout en souhaitant que se développe l’harmonisation des compétences (aujourd’hui, le métier de tuteur répond à quatre domaines de compétences : aide en économie sociale et familiale, gestion financière, droit, psychologie). La ministre a d’ailleurs préconisé une convention collective unique. Commandée à l’INED, a-t-elle enfin indiqué, une étude sera remise au ministère au mois de mars prochain, portant sur l’estimation par âge des majeurs protégés.


Tutelle, curatelle et sauvegarde

La tutelle est un régime d’incapacité complète, nécessitant le certificat d’un médecin inscrit sur une liste spécifique. Elle est ouverte lorsqu’un majeur a besoin d’être représenté d’une manière continue dans les actes de la vie civile (article 492 du Code civil). Le tuteur peut accomplir seul la majorité des actes dits « d’administration « , ceux qui concernent la gestion du patrimoine et des revenus de la personne protégée ; en revanche, l’autorisation du juge est nécessaire pour les actes de « disposition « , vente d’immeubles ou de valeurs mobilières par exemple. Le tuteur rend compte de sa gestion annuellement au juge des tutelles (ou au greffier en chef du tribunal d’instance). Le majeur sous tutelle perd ses droits civiques et politiques, notamment le droit de vote.

La curatelle est un régime d’incapacité partielle. Elle est ouverte lorsque le majeur, sans être hors d’état d’agir lui-même, a besoin d’être conseillé ou contrôlé dans ses actes de la vie civile ou lorsque, « par sa prodigalité, son intempérance ou son oisiveté « , il s’expose à tomber dans le besoin ou compromet l’exécution de ses obligations familiales (articles 508 et 508-1 du Code civil). Le curateur est choisi parmi les parents, amis, toute personne s’intéressant à la personne protégée. Le juge peut distinguer les actes que la personne peut accomplir seule et ceux nécessitant le concours d’un curateur. Le majeur sous curatelle simple peut percevoir et utiliser seul ses revenus, conclure un bail d’habitation, établir un testament, voter. En revanche, les actes comme la vente de biens immobiliers et de fonds de commerce, les donations, le mariage nécessitent l’assistance du curateur. La curatelle a l’avantage d’être un régime de protection beaucoup plus souple et adaptable aux besoins du majeur que la tutelle. Elle pourra être allégée ou renforcée par le juge selon les cas.

La sauvegarde de justice est un régime de capacité protégée pour le majeur atteint d’une altération provisoire. Elle peut être prononcée par le juge dans l’attente de l’ouverture d’une tutelle ou d’une curatelle, ou résulter d’une simple déclaration faite au procureur de la République par un médecin (article 491 du Code civil). Dans ce dernier cas, elle est valable deux mois, puis renouvelable par six mois.

La tutelle aux prestations sociales adultes résulte, elle, des dispositions de la loi du 18 octobre 1966, intégrée dans le Code de la Sécurité sociale, au même titre que la mesure aux prestations sociales enfants. Elle consiste en une mission de gestion de prestations sociales servies à des adultes (AAH, RMI, allocation logement) ; d’affectation de ces prestations aux besoins fondamentaux de l’adulte qui n’en fait pas l’usage pour lequel elles lui sont octroyées ; de réadaptation sociale.


Profils des majeurs sous tutelle et sous curatelle

62 % des personnes mises sous tutelle sont des femmes (contre 55 % en 1990) et l’âge moyen des entrants est de 66 ans (73 ans pour les femmes, 57 ans pour les hommes). Les mises sous tutelle sont concentrées au début de la majorité et à la fin de la vie. Autrement dit, elles concernent plus particulièrement les jeunes handicapés et les femmes très âgées, ayant perdu leur faculté d’autonomie et de discernement.

Dans 29 % des cas, la saisine du juge des tutelles est d’origine familiale, c’est-à-dire à la requête d’un proche de la personne à protéger (conjoint, ascendant, descendant, frère ou sœur…) ; mais dans plus de la moitié des procédures, c’est le juge qui se saisit d’office après avoir eu connaissance de l’état de santé de la personne à protéger, soit par son entourage, soit par les services sociaux ou le médecin traitant.

Le profil des majeurs placés sous curatelle est très différent de celui des tutelles. Ils ont en moyenne 53 ans, et les hommes sont plus nombreux et plus jeunes (48 ans contre 59 ans) que les femmes. Entre 1990 et 1996, le nombre de curatelles a doublé, faisant apparaître un nouveau profil : il pourrait s’agir de personnes en situation de grande détresse, liés à des raisons professionnelles, psychologiques ou familiales, qui ne sont plus en mesure de gérer leurs ressources. La curatelle, même au prix d’une privation importante de droits, peut leur permettre de sortir d’une situation de crise (chômage, surendettement, exclusion). Elle s’accompagne souvent d’une tutelle aux prestations sociales afin que le curateur puisse aider la personne à gérer l’ensemble de ses ressources.


Tutelle familiale ou tutelle d’État

Le juge décide à qui il confie l’exercice de la tutelle à partir de nombreux critères : état de santé, entourage familial, complexité du patrimoine… Dans la pratique, à peine la moitié des tutelles relève d’une gestion familiale : conjoint non séparé, ascendant, descendant, frère ou sœur. De manière plus marginale parce que lourde à gérer (1,7 % des cas), la tutelle peut être confiée à un conseil de famille de quatre à six membres.

65 % des majeurs protégés de moins de 30 ans relèvent d’une tutelle familiale. 51 % des personnes protégées âgées de 70 à 80 ans sont elles aussi sous tutelle familiale.

En l’absence de solution familiale, le juge désigne des gérants de tutelles ou confie la gestion de cette mesure à l’État. Lorsque la tutelle à gérer est simple mais que l’entourage familial est inexistant ou défaillant, le juge désigne comme gérant de tutelle un préposé administratif de l’établissement de soins où le majeur est placé ou un administrateur spécial. Cette mesure, en baisse régulière, représente 34 % des tutelles.

Actuellement, 17 % des tutelles sont déférées à l’État, mais ce chiffre est en forte augmentation. La gérance est alors confiée au préfet qui la délègue au directeur départemental de l’action sanitaire et sociale, ou à une personne physique ou morale qualifiée figurant sur une liste établie par le procureur de la République, ou exceptionnellement à un notaire.


[1Fédération nationale des associations tutélaires (FNAT) – 94, rue Saint-Lazare – 75009 Paris. Tél. 01 42 81 46 11
Association nationale des gérants de tutelle (ANGT) – 1, rue Cabanis – 75674 Paris cedex 14. Tél. 01 45 65 81 43.
UNAF – 28, Place Saint-Georges – 75009 Paris. Tél. 01 49 95 36 00


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