N° 755 | du 2 juin 2005 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 2 juin 2005

Les centres communaux d’action sociale aujourd’hui

Katia Rouff & Joël Plantet

Thème : Politique sociale

Services publics de proximité, aménageurs de l’innovation sociale locale, les CCAS veulent s’habiller autrement. De récents textes législatifs leur ont ouvert de nouveaux espaces : à l’échelon communal comme intercommunal, ils affichent une existence plus visible qu’auparavant. Explications et illustration avec le CCAS de Fécamp (lire le reportage) et le Trait en Seine-Maritime (lire le reportage)

L’action sociale — les travailleurs sociaux le savent bien — vient de loin : de la charité aux bureaux d’aide sociale (BAS) en passant par les bureaux de bienfaisance, elle s’est progressivement organisée. À partir de 1986, décentralisation oblige, les BAS sont peu à peu devenus centres communaux d’action sociale (CCAS), avec délégation par l’État d’une compétence globale dans le champ de l’action sociale et médico-sociale.

Aujourd’hui outil politique important, les CCAS se mêlent de près au développement social local. Établissements publics administratifs dotés d’une personnalité juridique de droit public, ils mènent en principe une existence administrative et financière distincte de la commune, leurs conseils d’administration déterminant les priorités de la politique sociale locale. Présidé toutefois de plein droit par le maire local, un CCAS peut créer et gérer des établissements et services sociaux et médico-sociaux relevant de la loi du 2 janvier 2002 : structures pour personnes âgées ou handicapées, structures d’hébergement d’urgence, services d’aide à domicile, services de soins infirmiers à domicile…

Selon une enquête de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) d’octobre 2002, quatre communes sur dix confient toute leur politique sociale au CCAS : une nette majorité d’entre eux — huit sur dix — interviennent auprès des personnes âgées, mais quatre sur dix situent également leur action auprès des personnes en difficulté, des enfants et des adolescents. Les quatre cinquièmes de ces conseils communaux attribuent des prestations d’aide sociale facultative
 [1]. Ils proposent 110 000 places de foyers logements, et dispensent 20 % de l’aide à domicile en service prestataire.

Chaque année, les CCAS réalisent une analyse des besoins sociaux (ABS) de la population de leur commune, tenant à jour un fichier des bénéficiaires de l’aide sociale légale ou facultative en vue de créer des structures de coordination et de concertation les plus pertinentes.

Les centres intercommunaux d’action sociale et la loi de cohésion sociale

Cinquante-deux millions d’habitants, soit 82 % de la population, vivent dans une commune elle-même membre d’une structure intercommunale : en effet, plus de 21 000 d’entre elles (soit près de 60 %) ont moins de 500 habitants. Le centre intercommunal d’action sociale (CIAS) permet ainsi aux petites communes dépourvues de CCAS une mutualisation des moyens humains, matériels et financiers au profit d’une action sociale démultipliée, et sur un territoire d’intervention plus large.

L’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas) [2] donne souvent l’exemple d’une commune rurale ne disposant pas de moyens suffisants pour mettre en place une unité accueillant des personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer et qui pourra le faire dans le cadre d’un CIAS.

Récemment, l’Insee faisait état d’un double chiffre : si 7 573 CCAS ou CIAS disposent d’une autonomie comptable, 27 075 autres structures sont sans comptabilité distincte parce que trop petites ou disposant d’un budget annuel inférieur à 30 000 €, et ont demandé leur rattachement au budget communal.

En décembre 2004, l’Assemblée nationale adoptait un amendement en faveur des CIAS, permettant aux communes et communautés d’agglomération — dénommées aussi établissement public de coopération intercommunale (EPCI) — de transférer une nouvelle compétence optionnelle « action sociale d’intérêt communautaire ».

Mais les CCAS et les CIAS sont également reconnus dans le secteur de l’insertion par l’activité économique (IAE), par exemple dans la rubrique des ateliers ou chantiers d’insertion. De même, l’Unccas rappelle son savoir-faire pour la mise en place des contrats d’avenir et des contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE). Signataire de la convention du 22 novembre 2004 portant sur le développement des services à la personne, elle préconise par ailleurs un certain nombre de mesures pour les agents de la fonction publique territoriale.

Concernant les personnes handicapées, elle développe quelques idées sur l’accessibilité et le droit à la compensation. En rappelant par exemple que les CCAS et les CIAS seront naturellement bien placés pour être correspondants locaux des maisons départementales des personnes handicapées.

Sur tous les terrains

Si la santé ne fait pas partie des compétences traditionnelles des centres communaux d’action sociale, nombreux sont ceux qui abordent cette question à différents niveaux, en tant que gestionnaire de services d’aide à domicile, de soins infirmiers, de maisons de retraite médicalisées… Les CCAS s’estimant « au cœur du lien entre santé et social », des journées d’études de l’Uncass rassembleront d’ailleurs 700 élus et professionnels, du 2 au 4 novembre 2005 à Nice, pour explorer la question de la coopération locale entre action sanitaire et action sociale [3] .

Lancée en décembre 2004, une étude de l’Union nationale s’était intéressée à la prise en charge du dispositif RMI et aux conventions conclues entre les CCAS adhérents et les conseils généraux. Quelques grandes tendances ont émergé : pour 30 % des départements ayant participé (ils sont au nombre de 43), la décentralisation du RMI a entraîné une réorganisation territoriale des services sociaux avec, dans la majorité des cas, une délégation plus grande des missions des conseils généraux vers les CCAS. En outre, la « qualité de l’accompagnement personnel spécifique proposé par les CCAS au titre du contrat d’insertion » est reconnue par les conseils généraux, notamment en direction des personnes les plus éloignées du marché du travail. Enfin, les unions départementales des CCAS jouent un rôle « fondamental » dans les négociations de conventionnement avec ces mêmes conseils généraux.

Conjointement, une étude était menée sur le Fonds de solidarité logement (FSL), décentralisé depuis le 1er janvier 2005 au profit des départements et rassemblant désormais les anciens fonds de « solidarité énergie » (eau, électricité, téléphone…). Des préconisations, à partir de cet écrit, seront prochainement émises.

Autre préoccupation, les foyers-logements. Ceux qui sont gérés par les CCAS représentent 70 % du parc, soit 110 000 places sur les 155 000 existantes. Mais ils ont jusqu’au 31 décembre 2006 pour choisir entre le maintien de leur statut actuel d’établissement d’hébergement pour personnes âgées ou se convertir en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) avec les lourdes adaptations que cela suppose. Rappelant la pertinence de cette offre d’hébergement comme solution intermédiaire, l’Unccas demande, là aussi, un certain nombre d’aménagements.

Un prix de l’innovation sociale

En 2004, l’Union nationale des centres communaux d’action sociale organisait son congrès sous le signe de l’innovation sociale locale : « Les CCAS/CIAS démontrent chaque jour leurs capacités d’innovation et d’imagination dans la mise en œuvre d’une action de proximité de qualité, garante du maintien ou de l’amélioration du lien social », assuraient les organisateurs.

En effet, les interventions des CCAS se conjuguent de mille manières : la canicule de l’été 2003 a fourni l’occasion de réfléchir à différents dispositifs de prévention et de gestion des crises, de l’ordre par exemple de la création de « veilleurs » bénévoles, de proximité accrue entre services et personnes âgées isolées, de distribution d’eau ou de fiches conseils. Par ailleurs, on peut trouver — en vrac — des actions de médiation autour du livre au sein d’un habitat collectif, des groupes de parole pour personnels intervenant à domicile, des actions de formations aux nouveaux métiers, du théâtre ou de la prévention routière, la réalisation d’un film, des actions de soutien à la parentalité…

Lancée en octobre 2002 par Dominique Versini, alors secrétaire d’État à la Lutte contre la précarité et les exclusions, une banque d’expériences de l’action sociale locale (BDESL) avait installé, dans la foulée, un prix de l’innovation sociale locale. Il s’agissait de faire connaître le savoir-faire des CCAS et de favoriser l’échange d’expériences : aujourd’hui, 225 fiches d’expériences (consultables sur www.unccas.org) illustrent des actions locales menées dans les domaines de la petite enfance, du handicap, de l’aide aux personnes âgées, etc.

Doté de trois récompenses (4500 €, 3000 € et 1500 €), le prix de l’innovation sociale a reçu l’an dernier 148 projets envoyés par 119 communes. Trois CCAS lauréats ont été distingués : celui de Pont-de-Claix, dans l’Isère, a piloté un travail de « qualification mutuelle » entre bailleurs et demandeurs de logement. Un support de communication sur le logement a été réalisé, avec fiches techniques, simplifiant le circuit, répondant aux questions les plus souvent posées. Le conseil communal a également mis en place des sessions d’information collective, des ateliers de recherche de logement, tout en accroissant le nombre de permanences d’information individuelle.

Autre gagnant : partant du constat que l’ensemble des partenaires institutionnels et associatifs recevant des femmes victimes de violences n’était pas efficacement coordonné, un autre CCAS de Clamart, en région parisienne, s’est emparé de la question : ouverture d’un centre d’accueil spécifique dans le centre communal lui-même, élaboration d’une plaquette regroupant les numéros utiles, conventions avec hôtels, compagnies de taxi et autres structures d’hébergement, gestion de logements passerelles…

En Bourgogne, un troisième centre communal d’action sociale a mis en place un projet d’habitat intergénérationnel, mêlant personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer, personnes âgées dépendantes et logements sociaux pour jeunes couples avec enfants. Un équipement adéquat accompagne évidemment la démarche : ludothèque, relais d’assistantes maternelles, point d’accueil et de services… Une charte a été édictée, incluant des services mutuels (courses contre garde d’enfants, par exemple).

On l’aura constaté : les conseils communaux ou intercommunaux d’action sociale ne sont pas à court d’idées.


[1Fonctionnement et missions des CCAS

Le conseil d’administration d’un CCAS ou d’un CIAS comprend des personnes participant à des actions de prévention, d’animation et de développement social menées dans la ou les communes concernée (s). Un représentant des associations œuvrant dans le domaine de l’insertion et de la lutte contre les exclusions doit également y siéger, de même qu’un représentant des associations familiales, de personnes âgées et de personnes handicapées.
Les missions des CCAS ou des CIAS sont définies par deux textes essentiels (décret du 6 mai 1995 relatif aux CCAS et articles L.123-4 à L.123-9 du Code de l’action sociale et des familles) recouvrant essentiellement deux champs : l’aide sociale légale et l’aide sociale facultative.
L’aide sociale légale — demandes d’aide sociale, domiciliation, allocation personnes âgées, gestion de la CMU ou du RMI… — est instruite à partir des dossiers déposés. L’aide sociale facultative, elle, se définit dans le Code de l’action sociale et des familles, par « une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées ». Le CCAS peut intervenir sous la forme de prestations en nature ou en espèces, remboursables ou non : il s’agit donc de mettre en œuvre des actions ponctuelles ou durables de soutien à la population (notamment en termes de prévention et d’animation) adaptées à des publics spécifiques (enfants, handicapés, personnes âgées, jeunes, familles, personnes en insertion, personnes sans-abri, etc.)

[2Fondée en 1926, l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (UNCCAS) regroupe aujourd’hui environ 3300 CCAS ou CIAS, soit la quasi-totalité des communes de plus de dix mille habitants, les trois-quarts des communes de 5000 à 10 000 habitants et 1735 communes de moins de 5000 habitants. Représentation, animation, accompagnement des centres communaux représentent ses premières missions, de même que la mutualisation des expériences. Dans un plan de développement stratégique pour 2004 – 2007, elle se définit « comme un outil pédagogique et technique au service de l’action sociale efficiente à l’échelon communal et intercommunal », valorisant « la diversité et la pertinence de la proximité territoriale en souci d’équité pour les populations ».
Elle entend également travailler sur le développement de la qualification des trois publics des CCAS/CIAS — élus, professionnels et bénévoles — en favorisant une culture de projet, en orientant les recrutements qualifiants, et avec le souci de « développer un réel statut pour les professionnels qui reconnaissent les formations initiales et les expériences professionnelles ».
En février 2005, l’Unccas obtenait l’agrément du ministère de l’Intérieur pour dispenser des formations à destination des élus locaux, dans le cadre des nouvelles responsabilités qui leur sont échues depuis les lois de décentralisation : analyse des besoins sociaux, gestion des ressources humaines et financières, action sociale intercommunale, réformes actuelles sur la tarification des établissements hospitaliers pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) ou des aides à domicile, etc.

[3UNCCAS - 119 rue du Faubourg du Temple - 75010 Paris. Tél. 01 53 19 85 50


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