N° 953 | du 10 décembre 2009 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 10 décembre 2009 | Bruno Crozat

Les CCAS au plus près des besoins sociaux

Thème : Politique sociale

Depuis 1995, les centres communaux d’action sociale (CCAS) ont l’obligation annuelle de dresser l’analyse des besoins sociaux de leur territoire. Faute de texte clair, ils sont contraints d’inventer leur méthode de travail. Certains s’y risquent avec succès, comme à Saint-Priest dans le Rhône, où la démarche a conduit à faire évoluer la mission du CCAS vers une maîtrise d’ouvrage.

La ville de Saint-Priest est située sur la couronne Est de l’agglomération lyonnaise, avec au nord la commune de Vaulx-en-Velin et au sud celle de Vénissieux. Elle compte 41 000 habitants. Autrefois gestionnaire des services sociaux de la commune, le CCAS joue aujourd’hui un rôle de chef d’orchestre. Il initie avec les acteurs de terrain des projets d’actions sociales novateurs, menés le plus souvent par des partenaires extérieurs. L’analyse des besoins sociaux (ABS) est au cœur de cette démarche d’innovation et de changement.

Texte vague

L’ABS est une obligation réglementaire que les centres communaux d’action sociale (CCAS) doivent établir une fois par an. Selon l’article 1er du décret du 6 mai 1995, « les CCAS procèdent annuellement à une analyse des besoins sociaux de la population qui relève d’eux et, notamment de ceux des familles, des jeunes, des personnes âgées, handicapées et en difficulté. » Cette obligation est à la fois vague et complexe, le texte ne précise pas sur quoi doit porter l’analyse, la « population » demeure une notion large et aucune méthode particulière n’est préconisée. Les CCAS doivent donc s’arranger avec ces imprécisions. Beaucoup les regrettent, certains s’en servent comme d’une marge de manœuvre et les sanctions en cas de non-respect des textes ne sont pas précisées. Au plus, ce sont les observations des chambres régionales des comptes qui viennent rappeler la nature de l’obligation.

Depuis la parution du décret de 95, l’analyse des besoins sociaux a connu beaucoup de tâtonnements. Certaines communes se sont lancées dans cette aventure complexe, d’autres ont préféré missionner un prestataire externe pour s’acquitter de cette obligation. Mais en laissant des experts extérieurs faire ce travail d’observation et d’évaluation sociale, les CCAS et les communes perdent aussi la maîtrise d’une démarche d’appréhension de leur réalité sociale qu’il faut réactualiser chaque année. En 2004, Eric Rocca, alors chargé de mission au CCAS de Gap, avançait ce chiffre étonnant : un tiers seulement des CCAS pratiquait cette analyse des besoins sociaux.

Collecte des données

L’analyse d’une réalité sociale, l’observation et le recueil d’informations, ne procèdent pas de la même dynamique s’il s’agit de dresser un état des lieux ou de mettre en œuvre un plan d’actions. « Si l’analyse des besoins sociaux est réalisée en vue de la mise en place d’actions sociales, nous intégrons dans notre travail de collecte le regard des populations, nous recueillons des informations sur leurs comportements et prenons l’avis des gens. Le regard qualitatif, jusqu’au ressenti des acteurs de terrain, nous intéresse », explique Bernard Cogne directeur du CCAS de Saint-Priest. « S’il s’agit seulement d’observer, nous sélectionnons les indicateurs les plus fiables d’un point de vue technique, sans tenir compte des priorités de l’action locale qui est fréquemment en décalage avec le niveau national. »

À Saint-Priest, la phase administrative de l’analyse des besoins sociaux débute au printemps avec la collecte des données, alimentée par une trentaine de sources distinctes. Elle se poursuit jusqu’à l’été. Une personne est détachée pour mener ce travail. La rencontre des interlocuteurs des différents organismes fournisseurs de données est impérative : « Tous les ans, nous allons voir une partie de nos interlocuteurs pour maintenir le contact, et réexpliquer à chaque fois notre besoin. Même si ce rituel se répète d’année en année, toutes les institutions n’ont pas encore intégré notre démarche. En plus, une partie de nos interlocuteurs change chaque année », explique Bernard Cogne. « La caisse d’allocations familiales par exemple possède un service dédié pour les chiffres, mais le conseil général commence à peine à systématiser cette démarche ! ».

Le conseil général, Pôle Emploi, le Plie (plan local d’insertion par l’économie), les offices d’HLM, EDF, la CAF possèdent toujours des données, même si elles ne sont pas immédiatement exploitables pour l’ABS et qu’il faut les mettre en forme. Si la Mission locale dispose d’un réseau de professionnels capables de répondre à la demande du CCAS, les petites associations sur le territoire de la commune intègrent plus difficilement cette exigence. Souvent, elles travaillent pour une mission précise et la collecte de données ne leur semble pas un aspect prioritaire de cette mission. « L’asso­ciation Santé Aujourd’hui gère un service de soins pour personnes âgées dépendantes ou handicapées sur Saint-Priest et un service infirmier à domicile et des prestations de soins. Ils ont des chiffres, encore faut-il qu’ils prennent l’habitude de les formuler, de les formater de façon systématique et identique chaque année. »

Tableau de bord

Depuis février 2008, le travail de recueil de données mené par le CCAS de Saint-Priest a fait des émules dans le département. Tous les mois, vingt-cinq responsables de CCAS – les plus motivés – travaillent à l’élaboration d’un référentiel commun pour l’élaboration d’un tableau de bord qui pourrait être partagé par les soixante-trois adhérents de l’union départementale des CCAS (Udccas). « Chaque commune est libre ensuite de rajouter des données propres à ce tableau commun », commente Raphaëlle Messina, chargée de mission pour l’ABS du CCAS de la Ville de Lyon. « Un tel tableau possède l’immense avantage de pouvoir comparer des réalités sociales et de s’interroger sur la situation de sa commune. Un chiffre en lui-même ne signifie pas grand-chose. Si nous avons X% de bénéficiaires de CMU sur Lyon, ce pourcentage doit être rapporté à la moyenne nationale, ou à la commune d’à côté, pour donner du sens à notre action ». [1]

Les principaux indicateurs retenus par ce groupe de travail de l’Udccas du Rhône alimentent des données sur la démographie, les revenus, l’insertion, les prestations familiales, des informations dont la collecte ne présente pas de difficultés majeures pour les CCAS, même des petites communes. « Il faut surtout être réaliste pour arriver à réaliser nos objectifs, l’humilité est nécessaire dans notre démarche, un indicateur comporte toujours des biais, des limites. Il faut en être conscient et balayer a minima », admet Raphaëlle Messina.

Regard critique

À Saint-Priest, le tableau de bord fait l’objet d’un premier travail d’analyse technique avec des intervenants extérieurs à la commune. « D’année en année, nous constatons des évolutions, mais pour relever des particularités il faut un observateur extérieur. Nous associons des experts de la MRIE (Mission régionale d’information sur l’exclusion) (lire le point de vue de Jean-Pierre Aldeguer, ancien directeur de la MRIE) ou de l’ODAS, (Observatoire de l’action sociale), pour mettre en relief nos particularités, pour détecter ce qui nous échappe », ajoute Bernard Cogne.

C’est ensuite aux acteurs de terrain de sonder les chiffres, réunis au sein d’un conseil local de l’action sociale et de la santé (Class), une instance locale de coordination partenariale d’une vingtaine de membres. Ce conseil va consacrer plusieurs matinées pour analyser les données recueillies. « Nous croisons les chiffres et les problématiques de terrain », explique un responsable d’association. « Parfois, je ne retrouve pas dans les chiffres, la dégradation que j’observe sur certains quartiers. Par exemple, je n’ai pas vu dans les chiffres la difficulté que nous avons à trouver des lieux d’insertion. »

Pour Bernard Cogne, le CLASS est le pivot de la démarche du CCAS de Saint-Priest : « C’est lors de ces rencontres que les acteurs de terrain vont pouvoir intervenir hors de leur champ de compétence. Un travailleur social pourra poser des questions sur la politique de la santé, de l’emploi, l’insertion, l’action sociale, ce qui est essentiel. Cette mise en commun, ce travail d’analyse ensemble et cette transversalité sur les problématiques sociales de la commune se retrouvent ensuite dans l’action sur le terrain. » La synthèse du travail du CLASS, les questions posées lors des demi-journées de travail et les priorités qui se sont dégagées, se répartissent à la fin selon deux modalités d’action : ce qui doit être approfondi car des questions restent sans réponses satisfaisantes et nécessitent une étude supplémentaire et les projets qui vont pouvoir être mis en œuvre [2].

Travail partenarial

La démarche de l’analyse des besoins sociaux débutée au printemps précédent dans l’ingratitude de la collecte des données, s’achève l’année suivante en avril lors d’un forum public de deux jours, ouvert aux professionnels le premier jour et depuis 2006 au grand public lors de la seconde journée. La participation de la population est devenue un enjeu de cette manifestation. Des animations théâtrales, des vidéos, des débats et des moments conviviaux sont au programme. Les projets sont débattus en atelier, dans l’optique d’une mise en commun citoyenne. Les gens s’inscrivent volontairement au projet qui les intéresse pour en débattre. Lors du forum, les actions à mettre en œuvre ne sont pas seulement débattues, enrichies de témoignages, d’expériences extérieures : un groupe de travail est également nom­mé pour décider des détails concrets de la mise en œuvre du projet : équipe, budget, dates…

« Sans ce mode d’action partagée, discutée, nous serions dans une reconduction d’année en année de notre action. Cette démarche nous a fait passer en dix ans d’une posture institutionnelle de l’analyse des besoins sociaux, à un travail partenarial. L’ABS est devenu un processus d’innovation qui permet de susciter de nouveaux projets auxquels nous n’aurions pas pensé. Depuis trois ans, je vois que cette façon de faire transforme non seulement la qualité des actions sociales qui voient le jour, mais également le mode d’organisation du CCAS », conclut Bernard Cogne. Le CCAS de Saint-Priest compte quatre-vingt-dix salariés, un effectif en légère baisse depuis quelques années.

Chef d’orchestre

Cette stratégie, poussée par un mode de réflexion et d’action appuyé sur l’analyse des besoins sociaux, a conduit le CCAS à se désengager peu à peu de la gestion de services sociaux vers une fonction de coordination, un rôle d’arbitre, et d’initiateur. Le service de maintien à domicile de la ville par exemple, fonctionne avec des associations pour le portage du repas, à l’exception de la fin de semaine, assurée par le CCAS. La carte Senior donne droit à des services aux retraités : aide au déplacement, aide à la téléalarme. Le CCAS gère l’accès à la carte, des prestataires extérieurs mettent en œuvre les services. « Ce mouvement permet de nous recentrer sur les personnes ayant les plus bas niveaux sociaux, et d’une certaine manière de retrouver notre véritable vocation », analyse Bernard Cogne.

La direction a été prise par le CCAS de Saint-Priest depuis trois ans, sous l’effet de l’évolution de l’analyse des besoins sociaux. Une évolution progressive qui ne plaît pas forcément aux élus qui préfèrent montrer ce que fait la commune en matière sociale et non pas les actions que coordonne le CCAS. La prochaine inauguration de la Maison relais, par exemple, est un projet mis en œuvre par le CCAS mais géré par un partenaire extérieur. « Nous n’avons plus de maîtrise de la gestion du service, mais de son accès. Politiquement cette évolution est plus difficile à accepter pour les élus de la ville, mais pour la population, l’important c’est que ça existe, peu importe qui gère », conclut Bernard Cogne.


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[1En 2006, les données recueillies lors de l’analyse des besoins sociaux à Saint-Priest montrent une baisse significative des bénéficiaires de la CMU de près de trois cents personnes. Mais les associations de santé, les acteurs du terrain, ne perçoivent pas la même réalité. Les chiffres obtenus rendent compte d’une réalité qui ne se confirme pas de façon qualitative sur le terrain. Après interrogation et vérification, la baisse du nombre de bénéficiaires de la CMU s’explique par le changement de statut d’un nombre significatif de personnes qui auraient pu bénéficier de la CMU. L’échelle locale est beaucoup plus sensible aux disparités du terrain. Elles sont gommées au niveau macrosocial.

[2Exemple de deux projets issus du processus d’analyse des besoins sociaux
Une Maison relais. Ce projet est directement issu de la démarche de l’analyse des besoins sociaux. Il a mis quatre ans à sortir de terre. Cet équipement de vingt-cinq lits sera inauguré début 2010. Cette maison est tenue par une maîtresse de maison et fait la transition pour des personnes passées par des CHRS qui ne peuvent plus être accueillies en foyer et ne sont pas encore capables de vivre seules. L’action est menée avec le département, la Mission locale et des associations.
De l’aide aux aidants. Ce projet est issu de la démarche de l’ABS durant l’année 2008-2009, il entre dans le financement d’un dispositif national « Bien vieillir ». Il verra le jour au second semestre 2010. C’est un réseau d’accompagnement pour les aidants familiaux : groupes de paroles, aide au répit, accueil pour souffler, prendre des vacances. Cette aide aux aidants permet d’héberger temporairement une personne afin que l’aidant familial puisse souffler quelques jours ou quelques heures. Elle concernera de vingt à cent personnes.


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