N° 905 | du 13 novembre 2008 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 13 novembre 2008

Le signalement, à manier avec précaution

Marjolaine Dihl

Thème : Maltraitance

Avec la loi du 5 mars 2007, la protection de l’enfance entame une refonte attendue. Le renforcement de la prévention, la diversification des modes d’intervention auprès des enfants et de leur famille et l’amélioration du dispositif d’alerte, avec notamment la mise en place dans les départements de cellules uniques de signalement, sont au cœur du changement. Restent quelques zones d’ombre comme le flou entourant la définition d’« information préoccupante » désormais à la base des signalements ou la difficulté d’harmoniser les démarches, tant ce qui est considéré comme préoccupant peut varier d’une personne à l’autre

La protection de l’enfance entame sa métamorphose. Initiée par la loi du 5 mars 2007, cette rénovation suppose un véritable bouleversement des pratiques autour de l’enfance en danger. Loin de rester au fond d’un tiroir, ce nouveau texte législatif a occupé bon nombre de conseils généraux durant ces derniers mois ! Et ce, malgré l’absence de décret d’application.

Pas étonnant, car cette nouvelle mouture du code de l’action sociale et des familles impose le Département comme pivot central des dispositifs liés à l’enfance en danger. Certes, la collectivité départementale disposait déjà de prérogatives en la matière, du fait de ses compétences dans le secteur social. Ce texte vient donc renforcer son rôle prépondérant, en obligeant les autres acteurs travaillant dans le champ de l’enfance à se tourner systématiquement vers elle.

Loin de sortir du néant, ce lifting était attendu depuis longtemps ! Pour preuve, en septembre 2005, Lien Social relayait quatre rapports, publiés la même année, qui envisageaient tous « la refonte d’une législation vieille de cinquante ans » (voir LS n° 767). En témoigne également « l’appel des 100 pour le renouveau de la protection de l’enfance ». Lancée à la même période, à l’initiative de Jean-Pierre Rosenczveig et Claude Roméo, respectivement président du tribunal pour enfants de Bobigny et directeur de l’enfance et de la famille de Seine-Saint-Denis, cette lettre ouverte réclamait un grand débat national.

Parallèlement à cette prise de conscience collective, « depuis 1998, le chiffre de l’enfance en danger n’a cessé d’augmenter chaque année, avec au total une hausse de 18 % en moins de dix ans », constate l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée (Odas) dans son rapport de novembre 2007. Son enquête réalisée auprès de 88 départements révèle une situation alarmante : « Avec 1000 enfants supplémentaires signalés en danger en 2006 [par rapport à 2005, ndlr], ce sont sept mineurs sur mille qui sont aujourd’hui concernés, contre cinq pour mille en 1998. »

Comment interpréter ces statistiques ? Faut-il y percevoir une recrudescence du nombre d’enfants en danger ? Un meilleur dispositif de signalement ? Ou encore l’impact de la médiatisation d’affaires de pédophilie ? En l’occurrence, pour 2004, l’étude de l’Odas indique une hausse soudaine des signalements, soit 6000 de plus sur 89000 cas au total. À cette même époque, le procès d’Outreau s’ouvrait sous les feux de la rampe…

Information préoccupante

La loi du 5 mars 2007 est donc venue mettre un peu d’ordre. « Elaborée au terme d’une très large concertation, la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance poursuit trois objectifs : renforcer la prévention, améliorer le dispositif d’alerte et de signalement, diversifier les modes d’intervention auprès des enfants et de leur famille », note la Direction générale de l’action sociale (DGAS).

Concernant le signalement, la loi préconise la création dans chaque département d’une « cellule chargée du recueil, du traitement et de l’évaluation des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l’être », plus communément appelée cellule unique de signalement [1]. Si l’idée paraît intéressante pour éviter la déperdition d’informations, elle comporte cependant quelques zones d’ombre. Elle introduit d’une part la notion d’information préoccupante. Reste néanmoins à en comprendre la signification [2]. « C’est un concept extrêmement large. Il englobe toutes les situations d’enfants en risque, commente Valérie Foulon, directrice adjointe de l’enfance au conseil général des Bouches-du-Rhône. La loi ne donne cependant pas de définition. Ce qui est extrêmement délicat. »

En Eure-et-Loir, le Dr Marie-Paule Martin Blachais, directrice du service enfance et présidente de l’Association française d’information et de recherche sur l’enfance maltraitée (Afirem), a résolu la question. « De mon point de vue, explique le médecin, pour comprendre cette expression, il faut lire l’article 14 de la loi. » Si l’on s’en réfère à cette partie du texte (modifiant l’article 375 du Code civil), l’information préoccupante concernerait donc « la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé [et] les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social. »

Cellule unique de signalement

Outre ce problème de vocabulaire, l’installation d’une cellule suggère également une réflexion sur son fonctionnement. D’après la loi, cet organisme doit « recueillir, traiter et évaluer » les situations qui lui sont transmises. Quels personnels doivent s’en occuper ? Des spécialistes du signalement au risque de perdre de vue les réalités de terrain ? Ou le contraire ? (lire l’interview de Philippe Rous, éducateur de jeunes enfants et formateur)

Sur ce plan, de nombreux départements avaient déjà pris un peu d’avance suite à la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements qui avait, notamment, créé le Service national d’accueil téléphonique pour l’enfance maltraitée (Snatem). C’est d’ailleurs le cas de la Meurthe-et-Moselle. « Nous avons un système centralisé depuis 1990, remarque Jean-Paul Bichwiller, directeur de l’enfance et de la famille. Quatre personnes y travaillent du matin au soir, à savoir un médecin, un rédacteur territorial et deux travailleurs sociaux. Si l’information préoccupante nous parvient sans aucune évaluation, on effectuera sur le terrain l’évaluation nécessaire. » La décision de signaler - c’est-à-dire transmettre l’information préoccupante au procureur de la République - revient, en revanche, à des cadres de l’aide sociale à l’enfance (ASE) (lire le point de vue de Anne-Marie Tchakrian, psychologue à l’ASE des Bouches-du-Rhône).

Logique un peu différente dans les Bouches-du-Rhône : « Il y a vingt-six maisons départementales de la solidarité où les évaluations des informations préoccupantes sont réalisées par les travailleurs sociaux et sept secteurs où des inspecteurs prendront la décision de la suite à donner, c’est-à-dire quitter ou non le champ administratif pour se tourner vers le judiciaire », souligne Valérie Foulon, de la direction de l’enfance des Bouches-du-Rhône. De plus, ce département dispose aussi d’un accueil téléphonique 24h/24 où douze travailleurs sociaux assurent le service des procédures d’urgence (SPU). « C’est un numéro vert qui intervient à la fois en complément du 119 et qui permet d’effectuer une évaluation de premier niveau », détaille-t-elle.

D’un département à l’autre, la physionomie de cette cellule peut varier. Quoi qu’il en soit, l’enquête de l’Odas démontre que quatre départements sur dix l’ont déjà mise en place. Destinée à enregistrer toutes les informations préoccupantes, y compris celles transmises au parquet, cette structure vise à atteindre l’exhaustivité. D’où l’intérêt du travail en collaboration avec les autres acteurs intervenant auprès de l’enfance.

Harmoniser les pratiques

« Le dénombrement des signalements se cantonne souvent aux informations qui parviennent dans le service du conseil général, juge cependant l’Observatoire national de l’enfance en danger (Oned) dans son rapport de décembre 2007. Selon les organisations et protocoles départementaux, le nombre d’informations centralisées par ce service représente une quantité plus ou moins exhaustive au regard de l’ensemble des nouvelles informations, évaluations, transmissions et décisions en protection de l’enfance. » Il convient donc d’harmoniser les pratiques sur l’ensemble du territoire.

Les cinq Guides pratiques, édités par le ministère de la Santé et de la Solidarité, permettent d’ailleurs d’expliciter et unifier l’application de la réforme de la protection de l’enfance. À commencer par le fascicule dédié à la cellule de signalement. En préambule, ce guide s’adresse aux acteurs publics ou privés et tout particulièrement aux professionnels du département, de la justice, de l’Education nationale, du soin, de la sécurité publique, du secteur associatif habilité et de l’animation. Les intéressés ont-ils tous eu ces trente-trois pages sous les yeux ? Rien n’est moins sûr vu le nombre de personnes que cela suppose… « On ne sait pas toujours qu’il y a une cellule unique dans les départements », selon Jean-Michel Rappinat, responsable du service société à l’assemblée des départements de France (ADF).

Ce guide développe pourtant trois chapitres qui seraient bien utiles aux intervenants auprès d’enfants. L’un traite des modalités du partage d’informations entre professionnels, le second de la cellule proprement dite, le dernier de l’évaluation.

Tout aussi nécessaire à la réorganisation nationale de la protection de l’enfance, le livret consacré à l’instauration d’observatoires départementaux relève, lui aussi, l’indispensable travail de partenariat. « Il apparaît comme un lieu privilégié de concertation entre les acteurs locaux sous l’autorité du président du conseil général », signale le troisième chapitre. Le leitmotiv résiderait donc dans le mot coopération entre les partenaires institutionnels d’une part, mais aussi avec les acteurs privés, qu’ils soient associatifs ou des entreprises.

Un défi cependant : faciliter les communications entre toutes ces structures. Le challenge est de taille, d’autant que le fonctionnement collaboratif est rarement pratiqué, a fortiori entre organismes issus de secteurs différents. En témoigne l’anecdote relatée par cet éducateur de jeunes enfants, au sujet d’une situation qui lui avait semblée préoccupante : « Nous ne savions pas comment interpréter l’état de santé de l’enfant, note le professionnel. Nous avions donc demandé au médecin PMI de venir jeter un œil. Lors du rendez-vous avec la maman, le docteur a décidé d’en rester là et n’a rien trouvé de mieux à faire que de tout déballer à la mère… Bizarrement, la mère n’a pas réagi en entendant nos soupçons de maltraitance ! De quoi nous inquiéter encore plus… » Cet événement illustre bien le fossé qui peut séparer deux structures différentes, en l’occurrence la protection maternelle et infantile (PMI) du conseil général et une crèche privée.

Difficile coopération

La carence de communication entre secteurs ne reflète qu’une des limites qui ralentissent les dispositifs de protection de l’enfance. D’autres existent. D’ordre individuel par exemple, ces freins peuvent se manifester de diverses manières. Qu’il s’agisse de sa propre émotivité ou de ses représentations personnelles du bien et du mal, ces phénomènes très subjectifs complexifient l’évaluation d’une situation (voir les deux entretiens). De même, le contexte géographique, médiatique ou culturel influe nécessairement sur le regard porté sur les situations dites préoccupantes. Si le recueil des informations préoccupantes, grâce à la cellule unique, devrait gagner en efficacité, leur évaluation demeure ainsi bien plus délicate. Les grilles de lecture existantes sont-elles judicieuses ?

La question reste ouverte. L’objectif de formation fixé par la loi de mars 2007 devrait améliorer cette évaluation. Dans les Bouches-du-Rhône, le conseil général essaie de favoriser les formations «  dans les domaines liés à la protection de l’enfance, précise Valérie Foulon. Nos travailleurs sociaux peuvent également et librement participer à des réunions de supervision une fois par mois durant trois heures. » En Eure-et-Loir, par contre, l’accent est davantage mis sur « les formations liées aux pratiques professionnelles et notamment aux capacités de dépistage, ajoute, quant à lui, Jean-Paul Bichwiller. Nous orientons aussi nos agents grâce un livret intitulé Sens et méthode qui indique qui fait quoi et comment. »

Pour sa part l’Odas essaie d’envisager une méthode expérimentale afin d’évaluer les réponses apportées. Cette démarche vise donc à répertorier « les parcours en protection de l’enfance ». Elle ne répond toutefois pas à la difficulté de repérage initiale. Elle relève seulement « la grande dispersion des informations relatives à ces enfants entre différents acteurs, empêchant ainsi toute lisibilité de la dynamique des interventions de protection. » Cette expérience se poursuit dans un département pilote, le Loiret.

L’intérêt de mettre en relation les différents acteurs de l’enfance se trouve une fois de plus soulevée. Elle se justifie d’autant plus que « la loi de mars 2007 préconise la prévention, martèle Marie-Paule Martin-Blachais. La judiciarisation ne doit être qu’un recours ultime. » À vérifier d’ici à mars 2009, lorsqu’un premier bilan sera présenté au gouvernement… Pour l’heure, il faut s’en référer au groupe de suivi encadré par l’Union nationale des associations de sauvegarde de l’enfance, de l’adolescence et des adultes (Unasea).

Malgré les ambitions annoncées pour mettre en application le texte de 2007, à en croire Jean-Michel Rappinat, la cadence pourrait faiblir. Pour cause : « Pour l’instant, un an après le vote du parlement, l’Etat n’a pas encore compensé les dépenses financières que cela engendre pour les Départements ».


[1Malgré la création de « cellule unique de signalement », la loi du 5 mars 2007 préserve la possibilité à n’importe quel citoyen de saisir le Procureur de la République d’une situation qui lui semble « préoccupante »

[2Avant la loi du 5 mars 2007, le signalement concernait tant les situations traitées par l’autorité administrative que par le parquet. Aujourd’hui, depuis la promulgation du projet de loi, ce mot se réfère seulement aux affaires relevant de la justice.
À ne pas confondre, donc, avec l’expression information préoccupante énoncée dans la loi de 2007. Laquelle, selon Valérie Foulon, directrice adjointe de l’enfance au conseil général des Bouches-du-Rhône, « englobe toutes les situations d’enfants en risque. » De la même manière, les notions d’enfants en danger, en risque et maltraités trouvent une nouvelle grille de lecture à travers la réforme de la protection de l’enfance. Laquelle introduit désormais l’expression « enfants en risque de danger ». Elle intègre ainsi des cas considérés jusque là étant hors de danger. Le dictionnaire est moins évident à décrypter qu’il n’y paraît…


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