N° 662 | du 17 avril 2003 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 17 avril 2003

La galère de l’encadrement dans les collectivités territoriales

Anne Catal

Thème : Cadre

Dans la fonction publique territoriale aujourd’hui, les postes de cadre ne sont pas vraiment recherchés par les professionnels de base. Et pour cause : peu reconnus, très exposés, les cadres intermédiaires sont de plus assez mal rémunérés. Entre la sollicitation des anciens collègues et la pression d’une hiérarchie bureaucratique, ces assistants sociaux principaux ou conseillers socio-éducatifs ne voient pas tous les jours la vie en rose

1 619 000 fonctionnaires travaillent au sein de 60 000 collectivités locales (conseils régionaux, conseils généraux, communes) et établissements publics. Parmi eux, 190 000 travailleurs sociaux interviennent dans le domaine de l’action sanitaire et sociale et sont encadrés par leurs pairs, des travailleurs sociaux devenus cadres intermédiaires. Comment ces cadres de la fonction publique territoriale œuvrent-ils et se positionnent-ils dans leurs institutions, au regard des mutations socio-économiques de la société et des transformations du champ de l’action sociale ? Quelles attentes les travailleurs sociaux ont-ils vis-à-vis de cet encadrement ? Comment le perçoivent-ils ? Quelles actions élaborent-ils ensemble ? Nous avons cherché une réponse à ces questions en interrogeant des assistants sociaux polyvalents de secteur et de santé scolaire d’un CCAS (centre communal d’action sociale) et d’un conseil général francilien ainsi que leurs encadrants sur leurs expériences.

Mais d’abord, qui sont les cadres intermédiaires ? Pour accéder aujourd’hui à un poste d’encadrement dans la fonction publique territoriale, un assistant social doit avoir, a minima, au CCAS, le grade d’assistant social principal (nomination au choix) ou être, au conseil général conseiller socio-éducatif (nomination au choix ou sur concours). Le recrutement se fait donc sur une ancienneté légitimée soit par cooptation, soit par concours. L’opacité des systèmes de rémunération et la pratique des heures supplémentaires variables ne permettent pas de dire si, à fonction égale, un assistant social principal du CCAS perçoit la même rémunération qu’un conseiller socio-éducatif du conseil général, en revanche le conseiller socio-éducatif est cadre alors que l’assistant social principal ne l’est pas même s’il en occupe la fonction. L’un et l’autre perçoivent, à ancienneté égale avec leurs collègues de la base, 152 à 228 euros de plus par mois.

En fait, beaucoup d’assistants sociaux remplissent les conditions pour présenter le concours de conseiller socio-éducatif, mais très peu sont intéressés par cette fonction mal rémunérée et peu reconnue (15 candidats en 2001 pour 10 postes). Le concours (préparation sur 6 mois, rédaction d’une note de synthèse et conversation de 30 mn avec un jury) sanctionne une démarche, une ténacité, mais rien ne prépare à l’exercice du poste. Les nouveaux lauréats se trouvent, de fait, en situation d’encadrement immédiate et sans filet. Ils ne bénéficient pas, tout au moins lors de leur prise de poste, d’un stage d’accueil, de formations techniques adaptées, d’un projet individuel de qualification, de formations consacrées au management et à la communication. Et pourtant, ils doivent acquérir une nouvelle identité professionnelle, faire le deuil de leur ancien métier, prendre de nouvelles responsabilités. « Il y a une rupture avec la profession, avec ce que l’on nous a appris en formation initiale, avec nos anciennes collègues, souligne Mathilde A., encadrante au CCAS depuis huit ans, ces ruptures ne vont pas de soi ».

Des conseillers socio-éducatifs au CCAS, des inspecteurs techniques au conseil général (quoi qu’il en soit des assistants sociaux de formation initiale) managent les cadres intermédiaires. Cet encadrement est à la fois technique et hiérarchique, avec toute l’ambiguïté que cela suppose : l’aide sous contrôle hiérarchique est-elle possible ? « Au début, se souvient Mathilde A., tout est venu de moi. C’était du feeling et de l’improvisation. J’ai appris, petit à petit, ce qu’il fallait faire et ne pas faire. J’ai sollicité d’autres collègues encadrantes, d’autres services à propos de leurs pratiques ; j’ai lu ; je me suis documentée. Il fallait être solide pour continuer quand même. J’étais seule pour exercer cette fonction, je n’ai eu aucun soutien de mon encadrement ». Côté conseil général, pour Marielle B., conseillère socio-éducative, le baptême du feu a été moins difficile : « L’inspectrice technique et son adjointe m’ont informée de l’organisation du service et m’ont indiqué les procédures à suivre. J’ai eu un suivi régulier pendant ma première année de stage. Je travaille avec une autre encadrante et j’ai pu échanger avec elle au quotidien ».

Et pourtant Mathilde A., Marielle B., et les autres devenues cadres intermédiaires représentent une fonction instituante, garante de l’institution et d’une autorité. Ils doivent désormais en assumer la dimension symbolique. Pas si évident que cela et les assistants sociaux leur réclament cette capacité : « J’attends un encadrement contenant, expose Samia, assistante sociale scolaire. L’encadrant doit accueillir les nouveaux professionnels, préciser les missions du service, informer sur l’organisation du travail, sur les évolutions des politiques d’action sociale, les derniers textes parus, rappeler à l’ordre si un rapport n’a pas été établi, poser in fine des repères structurants ». « Ainsi, le plus difficile, pour moi, répond comme en écho Marielle B., a été de me positionner comme cadre intermédiaire : tenir un rôle hiérarchique vis-à-vis des assistants sociaux et en même temps obéir à mon propre encadrement. Je dois, en effet, informer ma hiérarchie de toutes mes initiatives, demander l’autorisation, par exemple, de mener une intervention publique. Cela, parce qu’étant cadre, je parle au nom de mon service et j’engage sa responsabilité. Ce poids de la hiérarchie est très contraignant et je me sens finalement beaucoup moins libre que lorsque j’étais assistante sociale de base ».

Ces contraintes relevées par Marielle B. sont d’autant plus prégnantes qu’elles sont relayées par son institution. La fonction publique territoriale est pensée et organisée de manière verticale et bureaucratique. Une logique de postes et d’adaptation aux postes prédomine sur une logique de compétences. Les compétences des cadres ne sont pas définies ; seuls écrits laminaires et laconiques, les fiches de poste listent les rôles et les missions. Démunis, ces cadres managent leur équipe comme ils sont eux-mêmes managés, dans l’improvisation, sans soutien efficace ni réflexion véritable. Ils reproduisent ce qu’ils ont connu puisque, recrutés en interne, ils n’ont pas de distance ni d’extériorité par rapport à leur administration. Dans ces conditions, comment peuvent-ils être structurants, innovants pour les assistants sociaux ?

Les cadres intermédiaires prévoient, planifient, organisent, veillent au bon fonctionnement administratif et logistique de leur service. Non sans mal parfois : « L’an dernier, avoue désemparée Marielle B., il a fallu au conseil général, quasiment dix mois pour obtenir des tampons et des timbres. Nous n’obtenons pas de résultats sur des problèmes matériels de base ». Ils peuvent déléguer une partie de ces tâches : « Commander les petites fournitures, veiller sur les travaux de maintenance, gérer la répartition des dossiers, tranche catégorique Martine C., assistante sociale principale au CCAS, ce n’est pas mon travail. Une secrétaire autonome peut très bien faire cela et le service du personnel gérer les absences et les retards ».

Les cadres intermédiaires assurent l’encadrement technique et hiérarchique d’une équipe de 10 à 15 assistants sociaux et 5 à 10 secrétaires en moyenne qui, rappelons-le, attendent d’eux qu’ils soient à la hauteur de la situation. Ainsi pour Janine, assistante sociale d’accueil « les responsables doivent être expérimentés et disponibles pour nous soutenir techniquement. Nous sommes de plus en plus confrontés à l’urgence et à des situations complexes. Nous avons besoin de décisions rapides et d’aide pour nous distancier d’une situation, lorsque nous sommes trop pris dans le feu de l’action ». « Certes, mais le soutien technique est faussé dès le départ, ajoute Samia. C’est la même personne qui regarde notre travail et qui nous note ; elle nous aide et en même temps, elle peut nous sanctionner ; les échanges et la réflexion sont alors limités ».

Pour Sophie, assistante sociale de secteur « une encadrante doit instaurer un climat de confiance dans son équipe. Elle doit faire en sorte qu’il y ait une bonne ambiance et que les gens se sentent bien, encouragés dans leur travail. Mais elle doit laisser de l’autonomie à son équipe et garder ses distances ». Quant à Thérèse, assistante sociale de secteur, « l’encadrement doit [les] protéger ou être capable d’établir une médiation, lorsqu’[elles sont] en difficulté vis-à-vis de l’usager ou des logiques administratives, judiciaires ou politiques. Cela [leur] arrive de plus en plus souvent ; en matière de protection de l’enfance par exemple, [leur] responsabilité est très vite interpellée ».

À tout cela Martine C. répond qu’il y a « autant de pratiques que d’encadrants et que pour ce qui la concerne elle privilégie le conseil technique parce que les travailleurs sociaux ont besoin d’un tiers, d’un médiateur, d’un conseiller dans leur relation à l’usager. La notation, affirme-t-elle, constitue un outil pédagogique pour accompagner l’assistant social dans son travail, dans son questionnement sur sa pratique. Ainsi, soutien technique et notation ne me semblent pas antinomiques. Et in fine, c’est le directeur du CCAS qui met la note définitive, alors… ».

Au conseil général, Marielle B « puise dans [son] expérience professionnelle pour les conseils techniques aux travailleurs sociaux. « La difficulté, précise-t-elle, a été de passer du rapport individualisé avec l’usager au rapport d’encadrement avec le groupe des travailleurs sociaux. J’ai eu quelques désaccords avec des travailleurs sociaux mais j’en suis venue à bout. Exercer cette fonction m’a conduite à m’interroger sur mon rapport à l’autorité, sur le pouvoir et son exercice, sur sa légitimité. Finalement, le pouvoir que j’ai, est-ce que ce n’est pas celui que je me reconnais et celui que les autres m’attribuent ? »

Dans un système bureaucratique comme le CCAS ou le conseil général, l’important est que l’institution fonctionne, peu importe comment. Les équipes et les personnes comptent peu. Les fonctions dépendent des individus qui les exercent. Cela favorise parfois des initiatives intéressantes et constructives, mais aussi des dérapages. Les cadres intermédiaires font appliquer la politique sociale de leur institution. Marielle B. en témoigne : « Nous sommes tenus, au service social de santé scolaire du conseil général, à des missions de service obligatoires : aide à l’intégration scolaire, protection de l’enfance, éducation à la santé. Impossible d’y déroger. De plus en plus, la direction nous demande de mobiliser nos équipes sur des objectifs de service : dernière commande en date, l’éradication du saturnisme. Nous avons dû très vite organiser avec les professionnels le dépistage des familles de l’arrondissement et rendre compte de notre action dans un court délai (3 mois). La finalité de l’opération était d’éduquer les familles à des comportements adaptés pour prévenir les risques et effectuer des travaux palliatifs dans les logements. Des relogements auraient été souhaitables mais n’ont pas été envisagés. Cette action n’était pas incongrue mais elle aurait pu être préparée et conduite autrement ».

Ainsi, chargés de la réalisation des projets d’action sociale, les cadres intermédiaires ne sont pas associés à leur conception. Ni consultés sur la pertinence ou la perfectibilité des projets. Les politiques semblent faire fi de leurs compétences à analyser la visée d’une réponse sociale la mieux ajustée aux besoins des usagers. À la charnière entre le terrain et l’institution, leur position d’interface ne positionne pas pour autant les cadres intermédiaires comme acteurs de la politique institutionnelle. Ils doivent pourtant inventer une communication appropriée vis-à-vis des travailleurs sociaux pour expliquer, imposer ou négocier des actions dont ils n’ont jamais été partie prenante. Une tâche bien difficile à mener dans ces conditions…

Face à cet encadrement en difficulté de positionnement, les assistants sociaux sont parfois perdus mais pas toujours dupes. « Beaucoup d’entre nous, souligne Thérèse, assistante sociale de secteur, ne sont plus au clair sur ce qu’ils font, sur la politique sociale du conseil général. La polyvalence est devenue une suite de tâches, de dispositifs à appliquer. Tous ces dispositifs sont très parcellisés et n’ont pas vraiment de sens. Nous avons besoin d’un encadrement qui se positionne, qui redonne sens à notre travail, qui soit garant d’une action sociale de qualité auprès des usagers ». « Dans la fonction publique, analyse Gisèle, assistante sociale de polyvalence, déléguée syndicale, il y a comme un consensus général, la stratégie vis-à-vis des supérieurs hiérarchiques consiste à faire comme si tout allait bien, à se faire oublier, surtout à ne pas faire de vagues. Nos encadrants sont déconsidérés lorsqu’ils font état de difficultés : leurs collègues disent que tout va bien, c’est donc eux qui assurent mal leur fonction. Comment un cadre peut-il être créateur de projets, s’il n’est pas soutenu et valorisé par une hiérarchie qui demande à voir et des collègues qui trouvent qu’il en fait un peu trop ? ».

Les cadres intermédiaires travaillent en réseau, sur un territoire géographique donné, avec des partenaires institutionnels (éducation nationale, justice, police, santé mentale, etc.) et d’autres services sociaux. Ancrés dans ce tissu social, s’efforçant d’avoir une vue d’ensemble des dispositifs sociaux existants, des tenants et aboutissants, ils ont une place à tenir pour mener et articuler des actions pertinentes en faveur des populations. Représentants de leur institution vis-à-vis de l’extérieur, ils sont aussi les représentants des travailleurs sociaux, des usagers auprès de la direction. Ils ont une fonction d’information, de vigilance et d’alerte, de proposition et de perspective concernant les populations et les besoins, le climat social de l’institution. « Je m’efforce, au CCAS, d’être le plus possible à l’écoute de mon équipe, souligne Mathilde A., mon poste d’encadrement m’éloigne des réalités sociales. Les assistantes sociales sont au plus près des personnes, de leurs conditions de vie, de leurs difficultés. Nous essayons de construire ensemble des outils de travail ».

Mathilde A. insiste particulièrement sur le bon esprit qu’elle s’efforce d’entretenir : « Le dernier projet de service, une formation sur site sur l’alcoolisme demandée par les assistants sociaux, a permis une réelle cohésion d’équipe pour des professionnels plutôt individualistes ». « Au conseil général, regrette en revanche Janine, assistante sociale d’accueil, nos encadrants ne font pas remonter nos difficultés, comme s’ils avaient peur de prendre position. Ils n’insufflent aucune réflexion d’équipe. Ils nous laissent dans la plainte sans jamais valoriser ce que nous avons su réaliser. Que nous demande-t-on ? D’appliquer des dispositifs, de calmer le jeu social, de le contrôler. Mais Janine pense toutefois que « les encadrants ne font pas que reproduire ce que l’institution leur fait subir ».

La sociologie des organisations nous a appris à situer les phénomènes sociaux, les structures sociales dans leur contexte général. Une organisation bureaucratique développe une structure pyramidale où les comportements codifiés entraînent la routine, l’initiative et la spontanéité cédant la place à l’obéissance et à la conformité. Les cadres intermédiaires, managers des travailleurs sociaux, sont un des maillons-clé de la fonction publique territoriale. Leur tâche n’est certes pas facile et leur place doit évoluer. Ces cadres, pour légitimer leur position, doivent être formés au management et posséder un niveau de compétences supérieur à celui des travailleurs sociaux qu’ils encadrent. Ils doivent être reconnus par une valorisation de leurs salaires en lien avec des projets réalisés, le nombre de personnes à encadrer, etc. Ils doivent aussi acquérir de nouvelles compétences en matière de développement de projets et être capables d’analyser et de traiter les problèmes concrets et complexes de l’intervention sociale ; ils doivent être associés à l’élaboration de la politique sociale de leur institution. Pas si simple…

Mais, n’est-ce pas une des conditions sine qua non pour que la fonction publique territoriale puisse évoluer favorablement et ne pas courir à sa perte ? N’est-ce pas à ce prix qu’elle pourra apporter une réponse sociale la mieux ajustée aux besoins des usagers ?