N° 800 | du 8 juin 2006 | Numéro épuisé

Dossiers

Le 8 juin 2006

L’inéluctable réforme des tutelles

Léo Grenel

Thème : Tutelle curatelle

Huit cent mille personnes pourraient être concernées à l’horizon 2010 par une mesure de protection juridique. Mais le système ne tourne pas rond. Une réforme, que les professionnels attendent depuis des années, est de plus en plus à l’ordre du jour. À l’état de projet de loi depuis 2003, elle urge véritablement, mais de multiples obstacles la reculent d’année en année. La verra-t-on émerger un jour ?

Aujourd’hui, environ 700 000 personnes, soit bien plus de 1 % de la population française, sont placées sous un régime de protection juridique.

Tutelle, curatelle, sauvegarde de justice

Ces trois régimes de protection juridique ont été installés par la loi du 3 juillet 1968 sur les « incapables majeurs ». Pour l’année 2004 par exemple, ce sont près de 64 000 mesures de protection décidées, le nombre des tutelles équivalant quasiment à celui des curatelles (31 606 pour les premières, 32 031 pour les secondes). La tutelle permet, en cas de défaillance, à une personne vulnérable d’être représentée dans les actes de la vie civile. Mais ses droits civiques lui sont retirés. La curatelle, elle, permet en revanche à la personne concernée de rester titulaire de ses droits, mais elle sera conseillée — contrôlée ? — dans les différents actes qu’elle sera amenée à accomplir : signature de bail, ouverture de compte, succession, vente ou achat de biens mobiliers… Le « curateur » aura son accord à donner. La curatelle peut être « renforcée » si le juge des tutelles décide que les revenus soient directement perçus par le curateur.

Dernière mesure, la sauvegarde de justice : provisoire, elle protège en principe momentanément une personne dont les facultés sont temporairement altérées. Celle-ci continue de gérer son patrimoine, conserve son droit de vote, mais… ne peut pas divorcer. Le plus souvent, cette mesure est antichambre d’un régime de tutelle ou de curatelle.

Mais, selon les projections de l’Institut national d’études démographiques (INED), le nombre des personnes protégées devrait être d’au moins 800 000 en 2010, chiffre susceptible d’avoisiner même le million de personnes si le rythme des placements se maintenait. Actuellement, 50 000 nouvelles mesures sont prononcées chaque année.

Un seul exemple : le vieillissement accéléré de la population est, d’évidence, un facteur important d’accroissement du nombre des tutelles et curatelles. Aujourd’hui, 2, 3 millions de personnes en France ont plus de 80 ans : elles seront vraisemblablement sept millions en 2040. De même, 850 000 personnes souffrent de la maladie d’Alzheimer mais, selon un récent rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé (OPEPS), 200 000 nouveaux cas sont enregistrés chaque année.

Cette croissance exponentielle, cette inflation de la protection juridique s’explique donc pour partie par l’allongement de l’espérance de vie et le vieillissement des Français. Plus grave, au-delà de ce phénomène démographique et selon l’aveu même des ministres concernés, « la protection judiciaire des majeurs s’est écartée de sa finalité ». Des mesures sont de plus en plus souvent prononcées à des fins d’accompagnement social rendu nécessaire par l’augmentation de la précarisation, indépendamment de toute altération des facultés mentales. Il s’agit bien là d’une énorme et progressive augmentation de mesures qui, dans un contexte certes préoccupant, ne représentent qu’un « palliatif des insuffisances des dispositifs sociaux », entraînant une restriction de droits injustifiée et ne réglant pas pour autant les difficultés des personnes concernées ! Situation hautement problématique.

De fait, le système a presque quarante ans : la protection des majeurs vulnérables se fonde d’une part sur la loi du 3 janvier 1968 (étendue aux mineurs par une loi du 3 octobre de la même année), organisant les mesures de protection juridique, et d’autre part sur la loi du 18 octobre 1966, instaurant la tutelle aux prestations sociales versées pour les adultes. À l’origine, seuls quelques milliers de personnes fragilisées par un lourd handicap mental (trisomie 21, par exemple) ou par la sénilité (Alzheimer…) avaient vocation à bénéficier du dispositif. Aujourd’hui, ce sont donc 700 000 personnes âgées, handicapées mentales ou simplement en situation de précarité qui se retrouvent, le plus souvent peu consentantes, à « bénéficier » d’un régime de protection juridique, chiffre en augmentation de 4 % par an et auquel il convient d’ajouter les personnes placées sous tutelle aux prestations sociales (TPS), au nombre de 67 000 adultes.

Un besoin criant de réforme

Nombreux et régulièrement dénoncés, les griefs pleuvent : explosion du nombre des mesures prononcées, placements abusifs et absence de contrôle du travail des curateurs, trop rares juges — 80 juges des tutelles à plein-temps à l’heure actuelle — évidemment surchargés de travail… Le nombre de tutelles — qui représente le majeur vulnérable dans les actes de la vie courante mais lui supprime ses droits civiques — a progressé de 34 % entre 1990 et 2005. Celui des curatelles, qui « conseille », mais laisse la personne concernée titulaire de ses droits, a été multiplié par 2,7 dans le même laps de temps (en 2005, 63 % des majeurs protégés étaient sous curatelle). Mais alors que ces mesures sont censées « protéger le majeur contre lui-même et contre les abus dont il pourrait être victime » en cas d’« altération des facultés mentales ou corporelles », de plus en plus de personnes fragilisées par un accident de parcours — licenciement, divorce, alcoolisme… — se voient abusivement placées sous tutelle ou curatelle.

Et on ne se sort, dans le système actuel, que très difficilement d’un placement sous tutelle ! En effet, il n’existe aucune procédure de réexamen régulier des placements. De même, un immense vide reste à combler en matière de réseau d’assistance ou de procédure de stimulation permettant à une personne placée sous tutelle de reconquérir les attributs de la citoyenneté.

Le scandale est quasiment officiel. De récentes études — notamment l’enquête en 1998 de l’inspection générale des finances, de l’inspection générale des affaires sociales et de celle des services judiciaires, ou encore le fameux rapport Favard, en 2000 — avaient montré les dérives progressives du régime de protection des majeurs et son inadéquation à la réalité. Des années après, les constats restent malheureusement avérés, mais aucune réforme effective ne semble possible. Pourtant, « tout cela appelle une réforme globale, dont l’objectif serait de tracer une ligne de partage claire entre les mesures de protection juridique et les systèmes d’aide et d’action sociale.

Cette réforme, au croisement de la citoyenneté, de la justice sociale et de la solidarité, appelle la mobilisation de tous les acteurs, au-delà du strict domaine juridique. Elle doit se traduire par une meilleure articulation entre le dispositif civil, qui relève de l’autorité judiciaire, et les mesures sociales d’accompagnement, essentiellement menées par les départements. Elle repose sur une nouvelle approche plus respectueuse des droits des personnes », ont déclaré le 22 mars 2006, devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale, le Garde des sceaux, Pascal Clément, et le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, Philippe Bas. Car la nécessité et l’urgence de la réforme sont maintenant proclamées de toutes parts, depuis presque une décennie.

En mai 2004, Dominique Perben, alors Garde des sceaux, avait même annoncé officiellement une réforme pour « l’an prochain ». On l’a bien vu : elle n’a pas été adoptée en 2005 comme promis. Coincera-t-elle encore cette année sur les mêmes blocages budgétaires ? Peut-on imaginer qu’elle soit votée en 2007, toute chargée d’élections ? Alors, quand ? À la Saint-Glinglin ?

Les avancées probables de l’hypothétique prochaine loi

D’emblée, le projet de loi exprime sa résolution de supprimer les mises sous tutelle pour cause de « prodigalité, intempérance ou oisiveté », termes directement inspirés du code napoléonien. En outre, une enquête médico-sociale préalable s’assurerait désormais du bien fondé de la mise sous tutelle, alors qu’aujourd’hui, un simple certificat médical suffit à vous transformer en incapable majeur. Pièce importante du changement, la création d’un « mandat sur incapacité future » — directement inspiré des expériences conduites avec succès au Québec et en Allemagne — permettrait de désigner à l’avance une personne comme tuteur en cas de défaillance pressentie.

Actuellement, la moitié des tutelles ou curatelles sont confiées, pour cause d’absence ou d’incapacité de la famille, à des intervenants extérieurs. La triple mission interministérielle avait, en 1998 (huit ans déjà !), émis des doutes sur la pertinence de nombre d’entre elles : « La décision de protection est [trop souvent] prise à l’issue d’une instruction sommaire par un juge isolé, surchargé, excessivement dépendant des avis médicaux et des associations ». Un des objectifs est donc clairement, dans un premier temps, de désengorger la justice et d’adresser ceux qui sont socialement fragilisés par un accident de parcours aux bureaux d’aide sociale. Or ceux-ci, gérés par les conseils généraux, croulent sous la masse de leurs nouvelles compétences post-décentralisation. Alors ? Quels sont les moyens supplémentaires prévus ?

Des histoires folles sont racontées, parfois amplifiées et médiatisées, défrayant la chronique, sous forme par exemple de récits de confusions des genres (responsables d’associations gérant simultanément des cabinets privés de gérance de tutelles et des foyers d’hébergement de personnes handicapées mentales, profits importants réalisés par certains intervenants…). Mais c’est le système qui est malade. Les associations et principalement les plus importantes — telles l’Union nationale des associations familiales (Unaf) ou l’Union nationale des associations de parents et amis des personnes handicapées mentales (Unapei) — sont responsables d’au moins 25 % des tutelles et sont considérées comme sûres. Toutefois, leur pratique du compte pivot — l’association s’adjuge les intérêts bancaires du patrimoine d’une personne sous tutelle — leur a été reprochée. Elle devrait disparaître avec la nouvelle loi.

Aujourd’hui, où en sommes-nous ?

Après les regrets d’usage sur les reports successifs d’une réforme pourtant aussi nécessaire, le ministre de la Justice avait développé, le 22 mars 2006 devant la commission ad hoc de l’Assemblée nationale, trois axes de réforme : délimitation stricte du champ des mesures de protection juridique, renforcement des droits des personnes, professionnalisation des intervenants extérieurs à la famille exerçant les missions de protection juridique.

Les principes de nécessité, de subsidiarité et de proportionnalité de la protection juridique, affirmés par la loi de 1968, doivent « retrouver toute leur efficience ». Autrement dit, le placement sous un régime de protection juridique doit être réservé aux seuls cas où l’altération des facultés personnelles de l’intéressé est médicalement avérée et « lorsqu’aucun autre mécanisme plus léger et moins attentatoire aux libertés individuelles ne peut être mis en œuvre ». En clair, ce régime ne pourra plus — enfin — s’appliquer aux personnes en danger du fait de leur inaptitude à gérer leurs prestations ou de leur grande précarité.

Pour les personnes effectivement vulnérables, un « dispositif graduel et progressif » sera mis en place, un volet administratif devant mener, dans un premier temps, des actions personnalisées d’accompagnement social, avec un contrat signé avec la personne concernée, avant que ne soit actionné, en cas d’échec, un volet judiciaire plus contraignant mais dont la durée n’excédera pas deux ans. Le projet supprime aussi les distinctions existant entre les tuteurs ou curateurs et les gérants de tutelle. En remplacement, il prévoit la création d’une nouvelle fonction de « mandataire de protection juridique des majeurs », exercée par les associations ou les personnes physiques désignées par le juge des tutelles.

Par ailleurs, deux tiers des ouvertures de dossiers le sont aujourd’hui à la suite du simple signalement d’un tiers. À l’issue de la réforme, seuls les membres de la famille, une personne résidant avec le majeur ou le procureur de la République pourront saisir le juge, après avoir éventuellement ordonné une évaluation médico-sociale de l’intéressé. Enfin, la subsidiarité implique de se tourner davantage vers la famille, via des formules moins contraignantes, comme la procuration ou la désignation d’un époux pour représenter son conjoint. Un nouveau mécanisme, on l’a vu, permettra à la personne d’organiser par avance sa protection, au cas où elle ne pourrait plus pourvoir seule à la défense de ses intérêts : le mandat de protection future.

Deuxième volet, l’affirmation des droits de la personne vulnérable : nouvelles dispositions donnant la parole à celle-ci — et à son éventuel avocat — au cours de la procédure judiciaire, information claire sur les décisions prises à son sujet, consentement recherché au maximum, compte rendu systématique des actes faits en son nom… Concernant la nomination d’un tuteur, la famille et les proches seront privilégiés, la nomination d’un intervenant extérieur ne se faisant qu’en dernier recours. Le mandat de protection future déterminera, le cas échéant, l’étendue et le contenu de la protection, aussi bien patrimoniale que personnelle, et prendra effet lorsque l’incapacité aura été médicalement constatée.

Troisième volet, concernant les personnes fragiles isolées ne pouvant compter sur leur entourage pour assurer la protection de leurs intérêts : la professionnalisation des intervenants extérieurs. L’accès à la profession sera soumis à un double agrément, celui du préfet et celui du procureur de la République. La réforme est pilotée par la direction générale de l’action sociale (DGAS) au ministère de la Santé. Le ministère s’est engagé à ce que le coût de la formation soit identique, quelle que soit la domiciliation de la personne concernée et quelle que soit la personne assumant la charge de la tutelle ou de la curatelle. Les intervenants suivront donc une formation professionnelle, devront se soumettre à une évaluation de leur activité et souscriront une assurance de responsabilité professionnelle. La pratique des comptes pivots sera prohibée. Un compte de gestion sera présenté annuellement au greffier en chef, avec toutes les pièces justificatives.

Actuellement « disparate et incohérent », le financement des mesures sera harmonisé et un financement public sera mis en place si les ressources de la personne protégée ne lui permettent pas d’assumer le coût de cette protection. En 2005, les mesures de protection juridique ont coûté 200 millions d’euros à l’État et 180 millions d’euros aux caisses d’allocations familiales. Crédits notoirement insuffisants, ayant mis en rupture de trésorerie de nombreuses associations dès l’été 2005…

La loi est prête. Reste à la promulguer

La réforme des tutelles devrait donc — dès qu’elle verra le jour — profondément modifier la procédure en vigueur. Mais les enjeux sont, au plus haut point, financiers : en supprimant l’auto saisine du juge des tutelles — désormais, seuls le Parquet et la famille pourront engager une procédure de mise sous tutelle —, en réorganisant les juridictions d’instance… Le réexamen des mesures de tutelle tous les cinq ans conduira à ce que 120 000 décisions soient prises chaque année pour apprécier la nécessité de maintenir la personne vulnérable sous ce régime. Il faudra donc prévoir les moyens nécessaires en personnels (lire l’expérience menée à Agen).

Tous ces crédits à injecter sont probablement le facteur principal du blocage actuel. Un autre passage obligé étant l’accélération des négociations avec les conseils généraux sur ces nouvelles prises en charge à assumer. Il est en effet grand temps. Quatre fédérations de tutelles avaient encore alerté le ministre sur la « gravité de leur situation financière » le 10 mars 2006. L’Unaf, la Fnat, l’Unapei et l’Unasea — qui affirment gérer la protection juridique de 220 000 personnes vulnérables et employer 7000 professionnels — dénonçaient le non-paiement par l’État des services depuis six mois : « Les associations ne peuvent accepter que l’État n’honore pas sa dette, alors que dans un même temps, il attend d’elles qu’elles répondent à des critères de qualité et à des conventions d’objectifs.

De ce fait, beaucoup de nos structures sont actuellement en état de cessation de paiements, imminente ou avérée et ce, malgré le recours maximal aux concours bancaires ». Tout en rappelant l’urgence de la réforme du dispositif. Reçues avec célérité quatre jours plus tard, les associations ont pu entendre les engagements du directeur de cabinet du ministre : paiement des arriérés d’ici à la fin du mois, et nouveau point lors d’une réunion programmée en mai prochain…

Par ailleurs, les fédérations ont pu enregistrer l’optimisme du ministère quant à l’avancée du projet de réforme, qui serait actuellement « retravaillé » avec la Chancellerie. « Une réforme s’impose, qui associe le respect de la personne, la transparence et la sécurisation des gestions, la participation et l’information des familles », préconise aussi le dernier rapport du médiateur de la République pour qui il est urgent d’instaurer « un dispositif de gestion budgétaire et d’accompagnement social, doté des financements nécessaires, et d’organiser un statut et une rémunération pour les tuteurs professionnels ».

La Cour des comptes a récemment été saisie d’une demande d’enquête sur les tutelles par la commission des finances de l’Assemblée nationale. On rappelle partout le caractère « prioritaire » de cette affaire. Tout le monde attend.